Nisan 2017’de Kaybettiğimiz Ne İdi?

16 Nisan 2017 tarihinde yapılan halkoylamasında ‘atı alanın Üsküdar’ı geçmesiyle’ kabul edilen ve 2018 yazında tüm hükümleriyle yürürlüğe giren anayasa değişiklikleri, Osmanlı-Türk anayasa tarihinin en vahim gelişmelerinden biridir. Bu toprağın anayasacılığı, sık aralıklarla yaşadığı olumsuzluklara ve çok partili yaşamda neredeyse her on yılda bir maruz kaldığı askeri müdahalelere rağmen, gelişimi boyunca meclis üstünlüğü ilkesinden ödün vermemiş, meclisin ‘görüşülen-müzakere edilen’ yer olduğu gerçeğini bir yana bırakıp anayasal sistemi yürütme organının, onu temsil eden makamın iki dudağı arasına terk etmemişti. Dolayısıyla Türkiye açısından 2017 halkoylaması sıradan bir anayasa değişikliğinden çok öte anlamlar barındırıyor.

‘Gelenek,’ anayasaların uygulanmasında, en geniş adlandırmayla ‘anayasal düzenin’ kurulup işleyişinde son derece önemli bir etmen. İlk anda ‘muhafazakârlığı’ çağrıştırsa da ‘gelenek’ ile kastedilen tutuculuk değil, değişimin, kazanımların değeri bilinerek ve onlardan yararlanılarak gerçekleşmesidir. Geleneksiz bir anayasal sistem olamayacağı gibi, gelenekleri umursamayan herhangi bir siyasal sistemin iyi işleyebilmesi pek mümkün değil. Örneğin ‘anayasal gelenek’ ifadesinin ilk akla getirdiği ülke olan İngiltere’nin, diğer yandan en köktenci anayasal  gelişmelerin de ülkesi oluşu boşuna değil. Bir büyük devrimle yüzlerce yılın tortusundan kurtulmaya çalışan Fransa’ydı, doğru, ancak o tarihe gelene dek İngiliz burjuvazisi irili ufaklı devrimlerle hükümdar karşısındaki zaferini çoktan ilan etmişti.

Devleti devlet yapan, modern devletin iskeleti olan ‘bürokrasi’, söz konusu geleneğin ayrılmaz bir parçasıdır. Nitelikli bürokratlar, ancak çok uzun yıllarda ve bir geleneğin içinde yetişir ve kamu yönetiminin iyi işlemesi bakımından elzem bir niteliktir bu. 2017’de kabul edilen yeni hükümet sistemi, her şey bir yana yerleşik geleneklerin terk edilmesine yol açtı. Ancak hiçbir köklü gelenek, on yıllara dayanan alışkanlıklar bir günde yok edelimeyeceği için, dönüşüm, ister istemez kavga, sancı ve dağınıklık görüntüsü içinde gerçekleşiyor. Hukuk kurallarının değiştirilme hızıyla dönüşecek bir olgu değil, gelenek.

Parlamentosu olan bir hükümet sistemini ‘parlamenter sistem’ haline getirecek nitelikler basittir. Parlamenter sistemin yürütme organı iki başlıdır; o başlardan biri büyük ölçüde semboliktir ve asıl yetkili olan bakanlar, parlamentoya karşı sorumludur. Bu kadar! Parlamenter sistem, diğer hükümet sistemleri gibi, eninde sonunda ‘yasama ile yürütme’ organları arasındaki ilişkilerin nasıl düzenlendiğiyle ilgili bir kavram. Diğer tartışmalar ise parlamenter sistem ile değil, ‘parlamenter demokrasi’ ile ilişkili. Bir ülkede ‘hükümet sistemi’ parlamenter, ‘siyasal sistem’ ise demokratik ya da anti-demokratik olabilir. Herhangi bir hükümet sistemi, doğal ve kaçınılmaz biçimde belli bir siyasal sisteme yol açmaz. Nitekim başkanlık sistemi, yalnızca bir ülkede (ABD) demokratik sonuçlar verdi. Hal böyleyken, hükümet sistemleri  (parlamenter-yarı başkanlık-başkanlık) ile siyasal sistemlerin (demokratik-anti demokratik) birbirlerinin zorunlu neden ve sonuçları olmadığını göz önünde bulundurmalı her tartışmada. Türkiye’nin parlamenter sistemi içinde, yüz yıl boyunca parlamenter demokrasiye ulaşılmaya çalışıldı ve tüm sorunlarına rağmen azımsanmayacak yol alındı. 2010’lara dek. İşte 2017 değişiklikleri o bir asırlık deneyimi terk etti. Terk edilen geleneğin kökeninde ‘parlamentonun üstünlüğü’ ilkesi yer alıyordu.

Osmanlı-Türk anayasacılığında parlamenter sistemin ana kuralı (bakanların meclise sorumluluğu), 1876 tarihli Kanun-u Esasi’de 1909’da yapılan değişiklikle kabul edildi. 1909 değişiklikleri ile sultanın mutlak otoritesinin yerini parlamentonun üstünlüğü aldı. Kurtuluş Savaşı anayasası olan 1921 Teşkilat-ı Esasiye ise meclis üstünlüğü ilkesini en üst düzeyde kabul etti. Söz konusu kabulün dönemin koşulları ve kurucuların ideolojisiyle ilişkili olduğunun altını çizmek gerekir. Meclis 23 Nisan 1920’de, Ocak 1921’de kabul edilen anayasadan aylar önce açılmış ve hâlihazırda bir meclis hükümeti sistemi kurmuştu; 1921 Anayasası ile bu hükümet şekli kâğıda geçirilmiştir. Kısacık (23 madde ve ek madde) anayasanın ilk maddesi tam bir devrim maddesiydi ve egemenliği ‘millete’ verirken iki amacı gerçekleştirmiş oluyordu: Egemenlik artık sultanda ve gökyüzünde değildi. Anayasa’nın yasama-yürütme ilişkisi, meclis hükümeti sistemi içinde düzenlenmişti. Fransız devrimcilerinin Devrim sonrasında 1792-1795 arasında kurdukları konvansiyonel (meclis hükümeti) sistem gibi, 1921 Anayasası’nın mimarları da savaşı ‘meclis hükümeti’ ile yürütmek istedi. Bunun, Rousseau’dan çok etkilenen Mustafa Kemal tarafından da benimsendiğini hatırda tutalım. 1921 Anayasası, olabildiğince çoğulcu İlk Meclis’in ürünü ve yalnızca hükümet sistemiyle değil, gerek meclis tartışmalarının niteliği, gerekse kurduğu yerel yönetim yapısıyla da özel bir yer tutuyor tarihimizde. En büyük idari birim olan vilayetlere ve en küçük idari birim olan nahiyelere tanınan idari özerklikler, bir daha hiçbir anayasamızda yer almadı. Anayasayı günümüz siyasal tartışmaları bakımından heyecan verici kılan niteliklerinden biri de bu. Meclis hükümeti sisteminde bir devlet başkanı makamı olmadığını, o tarihte saltanat ve hilafetin henüz kaldırılmadığını, ancak Mustafa Kemal’in hükümet sistemindeki görevleri nedeniyle fiili devlet başkanı konumunda bulunduğunu, not etmekte yarar var.

1921 Anayasası’nın yalnızca metnine değil, meclis görüşmelerine de bakıldığında ilk fark edilebilecek durumlardan biri, hiç kuşkusuz tartışılan konuların ve tartışanların niteliği. Her biri, ulusun temsilcisi olduğunun ve yaptığı işin değerinin farkında. Yalnızca bu yanıyla ve kuruculuk heyecanlarıyla dahi, günümüz parlamento üyelerine örnek teşkil edecek, etmesi gereken insanlar.

1921 Anayasası’nda, 29 Ekim 1923 tarihinde yapılan altı maddelik değişiklik ise yeni bir cumhuriyetin kuruluşunu ilan ediyordu. Cumhuriyet’in ve Mart 1924’teki bazı temel yasa değişikliklerinin (Diyanet, Tevhid-i Tedrisat gibi) Lozan Antlaşmasını, ezcümle devletin kuruluşunu tamamladığını söylemek mümkün.

Nisan 1924’te kabul edilen ilk Cumhuriyet anayasası 1924 Teşkilat- Esasi’ye ise, yeni devletin kuruluş ilkelerini belirleyen tarihi bir metin. Anayasa’nın gerek metnine, gerekse yapım aşamasına bakıldığında, meclis üstünlüğü ilkesine verilen değeri fark etmek mümkün. Anayasayı yapan, 1920’den farklı olarak muhalefetin neredeyse tasfiye edildiği bir meclis olmasına karşın; örneğin Mustafa Kemal’in talebi olan (2016’da güle oynaya verilen ‘meclisin feshi’ yetkisi gibi!) bazı yetkilerin vekillerin çoğunluğu tarafından reddedildiğini, temsilcilerin yetkilerine kıskançlıkla sahip çıktığını görüyoruz. Hal böyleyken, Anayasa’daki yasama-yürütme dengesi de bir yanıyla ‘meclis hükümeti’, diğer yanıyla ‘parlamenter sistemin’ niteliklerini karma şekilde yansıtmıştır. 1924 Anayasası, 1920’lerin güçlü halkçılık ve ulusun temsili ideallerinin derin izlerini taşır.

Cumhurbaşkanının yetkileri ise büyük ölçüde sembolik, parlamenter sistemin mantığına uygun. Ancak cumhurbaşkanının görev süresi ile meclisin süresi birdi; cumhurbaşkanı, her genel seçimin ardından yeniden seçiliyordu ve partisi ile ilişiğinin kesileceğine dair düzenleme yoktu. Bu dönemde cumhurbaşkanlarının gücünün asıl kaynağı anayasal düzenlemelerden çok, Mustafa Kemal Atatürk, İsmet İnönü ve Celal Bayar’ın tarihsel kişilikleriydi. 1924 Anayasası’nın meclisi ‘güçlü’ bir meclis olsa ve ilgili anayasa hükümleri çok partili yaşama dek tartışma konusu edilmese de, 1950-1960 arasında, gerekçeleri siyasi olan ve giderek şiddetlenen ‘kavganın’ kaynağı olarak görülmeye başlanmıştır. Türkiye tarihinde hemen her zaman olduğu gibi. Oysa Mümtaz Soysal 1960 darbesinden sonra Yeni Forum’da kaleme aldığı “Suçsuz Anayasa” makalesinde, daha çoğulcu bir siyasi iklimde, 1924 Anayasası ile İngiliz tipi bir parlamenter demokrasi yaratmanın pekâla mümkün olabileceğini yazacaktır.

27 Mayıs darbesi ardından hazırlanan ve anayasacılığımızın zirvesi kabul edilen 1961 Anayasası, 1924 metninde yer alıp  sisteme ‘meclis hükümeti’ karakterini kazandıran hükümleri değiştirip klasik parlamenter sistemi kabul etti. Anayasa, yürütmenin sembolik olması gereken başını (cumhurbaşkanı) zayıflatıp meclis ile bağını tam anlamıyla koparırken (seçim süresini meclis seçiminden ayırarak, partisiyle ilişkisi keserek vs.), meclisi de iki kanada ayırıyordu. Anayasayı yapanların halk oyuna (seçilenlere!) güvensizliğinden kaynaklanan iki kanatlı meclis faydadan çok zarar verdi ve 1982 Anayasası’nın nadir olumlu niteliklerinden biri, yeniden tek kanatlı meclise dönülmesi oldu. 1961 Anayasası’nın yürürlükte kaldığı yirmi yıl boyunca, ilki 27 Mayıs darbecilerinin ‘ağabeyi’ Cemal Gürsel olmak üzere, üç cumhurbaşkanı (Cevdet Sunay ve Fahri Korutürk) görev yaptı ve askerin siyaset üzerindeki genel belirleyici etkisini bir yana koyarsak, üçü de büyük ölçüde sembolik kalabildi.

1980 darbesinden iki yıl sonra kabul edilen 1982 Anayasası, tahmin edilebileceği gibi 1961 Anayasası’na tepki niteliğindeydi. Yasama-yürütme ilişkisinde, yürütme organı meclis karşısında güçlendirilmeye çalışılırken, yürütmenin hükümet kanadı değil, cumhurbaşkanı güçlendirildi ve siyasal sorumluluğu olmayan bir makama gereğinden fazla, üstelik bir kısmının nasıl kullanılacağı (tek imza ile mi-karşı imza ile mi?) tartışmalı yetkiler tanındı. Ancak yine de parlamenter sistemden vazgeçilmedi. Kenan Evren’e ‘başkanlık’ sistemi önerildiği ve cunta liderinin ‘benden sonra bir diktatör gelebilir!’ kaygısıyla (bunu yıllar sonra Yavuz Donat ile söyleşisinde dile getirmişti) reddettiği biliniyor. Nihayetinde 1961 Anayasası’nda cumhurbaşkanının yansızlığını sağlamak için yer verilmiş hükümler 1982 Anayasası’nda da yer aldı.

Yürürlükteki anayasanın (2017’ye dek), cumhurbaşkanının sistem içindeki yerini/etkisini büyük ölçüde onun kişiliğine bıraktığını söylemek çok yanlış olmaz. Kenan Evren bir cunta lideri, Turgut Özal ve Süleyman Demirel ise parti liderliğinden cumhurbaşkanlığına geçmiş önemli siyasetçilerdi. Parlamenter sisteme daha uygun bir isim Ahmet Necdet Sezer oldu. Ancak Sezer de, görev süresinin sonlarına doğru siyasi mücadelenin tarafı olmaktan kaçınmadı. Sonraki cumhurbaşkanı Abdullah Gül, çok gürültü ve ayrışmaya neden olan bir süreç sonunda seçildi. Siyasi kişiliğine karşın -yine bana kalırsa- görev süresinin son yılına dek parlamenter sistemin gereksinim duyduğu devlet başkanı modeline uygun davrandı. Eleştirenler tarafından ironik biçimde ‘Çankaya Noteri’ olarak adlandırıldı; ancak bu ithamı yöneltenler, parlamenter sistemin bir tür ‘notere’ gereksinim duyduğu, asıl yetkinin ‘siyasal sorumluluğa’ sahip hükümette olduğu (olması gerektiği) gerçeğini görmezden geldi. Abdullah Gül, görev süresinin sonlarında imzaladığı bazı yasalar ve yaptığı talihsiz açıklamalarıyla ‘yansızlık’ ilkesinden vazgeçip ilk yıllardaki çizgisini değiştirdi.

2007 yılı, AYM’nin prestijinin büyük ölçüde sarsıldığı (kamuoyunda ‘367 kararı’ olarak anılan kabul edilmesi güç karar nedeniyle), AKP’nin erken seçim sonucunda çok yüksek oy oranıyla tek başına iktidar olduğu ve hemen ardından, ‘367 krizininin’ Allah’ın lütfuna dönüştürülüp anayasa değişikliğiyle cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesine ilişkin düzenlemenin kabul ettirildiği (halkoylamasıyla) bir süreç. Böylece Türkiye sağı ve siyasal İslamcılarının tarihsel düşlerinden biri gerçekleşmiş oldu. 2007 ile birlikte önerilen ve yapılan her anayasa değişikliği, artık öncekilerden farklı olarak demokratikleşmeyi (çoğu AB hedefine yönelik) değil, AKP’nin siyasi önceliklerini gözetmiştir. Bu bağlamda, anayasacılığımız bakımından 2007 yılının milat olduğu kanısındayım.

2007 değişikliğinin ardından, artık yasama-yürütme ilişkilerinin klasik parlamenter sisteme uygun işlemesi mümkün değildi. Nitekim 2014’te halk tarafından seçilen Recep Tayyip Erdoğan, o güne dek görülmemiş bir devlet başkanlığı performansı sergiledi ve siyasal sorumluluğu olmayan bir makamı fiilen sistemin kalbi durumuna getirdi. Bir süre sonra, özellikle 15 Temmuz darbe girişimi ardından, bu kez fiili durum hukuksal hale getirilmek istendi ve ‘o şekilde davranmak isteyen’ bir cumhurbaşkanına uygun anayasa hazırlanıp halkoylamasına sunuldu. Oylama esnasında yaşananlar ve sonuç, herkesin malumu.

Nisan 2017’de Türkiye yaklaşık yüz yıllık yönetim geleneğini akıl almaz biçimde terk ederek, güçler ayrılığı ilkesini ortadan kaldıran ve işin tuhaf yanı, parlamenter sistemde iktidar (ya da ortak) olmak için yeterli oy oranlarını bugün dahi sağlayabilen iktidar partisini de çoğu zaman ulaşılması çok güç bir oy oranına mahkum eden bir sisteme geçti. İsim bulmakta zorlandıkları için ‘Cumhurbaşkanı Hükümet Sistemi’ adını verdiler, eşi benzeri olmayan bu garabete.

Hâlihazırdaki hükümet sistemi, ülkenin kaderini bir kişinin ve çevresindeki grubun hayal ve potansiyeline terk etmiş halde. TBMM çoğunluğunun da iktidar koalisyonunda oluşu, parlamenter tartışma ve müzakereyi tümüyle anlamsız hale getirdi. Muhalefet vekilleri de durumun vahametinin farkında olmalı ki, genel kurul oylamalarının büyük çoğunluğuna katılmıyor. Meclisteki varlıklarıyla yokluklarının herhangi bir şey değiştirmediğini kabullenmiş haldeler. Meclis, anayasa tarihimizin en zayıf anını yaşıyor.

1909’dan itibaren anayasa tarihimizin yaşamsal sac ayaklarından biri, ‘meclis üstünlüğü’ ilkesiydi. Söz konusu ilke, Nisan 2017’de terk edildi. Zamanını bilmediğimiz seçimlerin ardından parlamenter sisteme dönülmeli, uzun süreceği belli bir restorasyon ile bazı geleneklere yeniden can verilmeli ve parlamenter ‘demokrasi’ inşa edilmeli. Hâlihazırdaki hükümet sisteminin, anayasa tarihimizde talihsiz bir ‘parantez’ olarak hatırlanmasında büyük yarar var.