Demokrasi Vitrininde Yerel Seçim

Seçim ve seçim sistemleri üzerine konuşulduğunda ana tartışma konusu genel seçimlerdir. “Kaç milletvekili çıkar, artık oy nasıl dağılır, hangi partiye yarar” gibi sorular, seçim sistemi tartışmalarının temelini oluşturur. Oysa geride büyük ama yerel bir alan var. Seçim sistemi söz konusu olduğunda yerel seçimlerin tartışma konusu olmamasının nedenlerinden biri, yerel yönetimle bir görülen belediyelerin başındaki kişilerin seçimindeki kolaylıktır. Daha çok oy alan belediye başkanı seçilir. Konu bu kadar net ve tartışılacak bir noktası yok. Ancak yerel yönetimler tek başına belediye, belediyeler de sadece başkandan ibaret değildir. Nitekim belediye meclisi üyelerinin seçimi söz konusu olduğunda, yukarıda belirtilen genel seçimlerdeki gibi sorular sorulmaya başlanır. “Kaç meclis üyesi çıkar, baraj nasıl uygulanır” gibi.

            Demokrasi vitrininde ön planda seçilmişler dururken, sistemin altında çok köklü bir tarih, vitrinin arkasında ise karmaşık bir sistem bulunmaktadır. İşte o tarihin ve sistemin içinden süzülerek gelenler daha çok konuşulur ve yazılır. Oysa özellikle yereldeki sistemin yazılmasına günümüz Türkiye’sinde çok fazla ihtiyaç var. Demokrasiyi ete kemiğe büründüren temsil, katılım, çoğulculuk gibi kavramların altı ancak böyle doldurulabilir. Zira seçim dediğimiz kavram, Yunan mitolojisinde Truva Savaşı’nın ortaya çıkmasına neden olan, Paris’in Hera, Athena ve Afrodit arasında tercih yapmasından çok daha öte bir noktada. Ama nerede?

            Yerel Yönetimi Seçmek

            Yönetimi seçme tek başına yeterli olmasa da demokrasi için vazgeçilmez olandır. Çünkü sandık söz konusu olduğunda temsil ve katılım ortaya çıkar. Yerel seçimi farklı kılan ise yurttaşa en yakın yönetim biriminin seçiliyor olmasıdır. Yakınlık aslında hem mesafe hem de hizmet anlamındadır. Yaşadığı beldede yurttaşın kendisine genel anlamda mesafe olarak en yakın yönetim birimi yerel yönetimdir. Bununla da kalmaz. Anne karnına düştüğü andan itibaren, daha başka bir ifadeyle doğumdan ölüme en çok hizmet talebinde bulunulan birim de yerel yönetimlerdir. O zaman yerel yönetimlerde temsil, katılım ve seçim sıradan bir konu gibi görülemez. Yerel yönetimi onlarca boyutu içinden “seçim”  başlığıyla ele alalım.

            Türkiye’de yerel yönetimlerin ihtiyaç nedeniyle değil, dayatmayla; aşağıdan yukarı değil, yukarıdan aşağı kurulduğu gibi tartışmalardan ziyade, “yerel yönetimler kurulduğunda seçim yapılıyor muydu? Ve o günden bu güne ne değişti?” sorularına yanıt aramak daha çözümleyici olacaktır.

            Genelde kadıların ve vakıfların beledi hizmetleri yerine getirdiği Osmanlı’da, Tanzimat dönemiyle birlikte belediyeler ortaya çıkıyor. Her ne kadar ismi belediye olsa da günümüzdeki gibi bir örgütlenme, seçim akla gelmemeli. Daha doğrusu seçim hiç akla gelmemeli. 1854 yılından itibaren İstanbul’da beliren ve organları atamayla oluşturulan belediyede temsil gibi bir durum da söz konusu değildi. Zaten nizamnamelerde “seçim” geçse de uygulanması mümkün olmamıştı. Bildiğimiz gibi günümüzde de yerel yönetimlere ve hatta evrensel demokrasiye dair çok sayıda ilke mevzuatta yer alıyor. 21. yüzyılda bile bunların ne kadar uygulandığı düşünüldüğünde, o dönemi çok da anormal karşılamamak gerekir. Seçmen olabilmek için erkeklik, belli bir vergi ödeme ya da mülke sahip bulunma gibi çerçeve çizilmişse de seçim açısından II. Meşrutiyet önemli bir dönüm noktası olmuştur. Belediyelerin yaygınlaşması ve seçim yapmaya çalışılması biçiminde özetlenebilecek dönem 1930 yılında 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun çıkarılmasıyla farklı bir noktaya geldi. Kadınlara ilk kez seçme seçilme hakkının verildiği dönemde, maddi büyüklüklere dayalı seçmen olabilme özellikleri de ortadan kaldırıldı. Yani en fazla katılımın sağlanabilmesi açısından engeller kaldırılmaya başlandı. Yerel yönetim doktrini açısından çok sık tartışılan, belediye başkanını belediye meclisinin seçmesi kuralı 1960’ların başına kadar uygulandı. Yalnız bunu tek başına düşünmemek lazım. Belediye meclisinde basit çoğunluk kuralının geçerli olduğu, yani çoğunluğu alanın tüm üyelere sahip olduğu dönem bu. Belediye meclisi seçiminin evrimi de ilginç bir çizgi izliyor: 1963’ten sonra barajsız nispi temsil, 1984’ten sonra ise onda bir barajlı nispi temsil ile günümüze gelen bir seçim.

            Bir Bütün Halinde Belediye Seçimleri

            Türkiye’de yerel yönetimler her ne kadar belediye, belediye ise başkan gibi anlaşılsa da konu daha derin ve bütünleşik olarak ele alınacak durumda. Belediye meclisinin seçimi konusunda 1961 Anayasası’ndan sonra yapılan değişikliklere bakıldığında sistemli olarak belediye başkanının güçlendirildiği görülmektedir. Seçimlere dair yapılan düzenlemeler de bu durumu pekiştirmiştir. Belediye meclisi seçimlerinin basit çoğunluktan nispi temsil sistemine evrilmesi, her ne kadar temsilde adalet açısından olumlu bir adım olmuşsa da belediye meclisi içinden başkanın seçimini de zorlaştıracaktır. Sonrasında doğrudan halk tarafından seçilmesi ise belediye organlarından biri olan başkanı güçlendirmiştir.

            Günümüzde yerel seçimleri ele alacak olursak 2972 Sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun’u temel almak gerekir. 1982 Anayasası’nın izin verdiği büyük yerleşim merkezleri için öngörülen özel yönetim biçimlerinin seçimi, 2972 Sayılı Kanun ile hayata geçirilmiştir. Bu kanun günümüzde uygulanan yerel seçim sistemini nasıl belirlemiştir? Hükme bağladığı sistemin temsilde adalet, katılım ve çoğulculuk gibi evrensel demokrasinin ilkeleriyle ilişkisi nasıldır? Şimdi kısaca bu konudaki önemli noktalara bakalım:

1. 2972, büyükşehir statüsünde seçimi düzenleyen ilk kanundur. İstanbul, Ankara ve İzmir, 1984’te büyükşehir belediyesi statüsünde seçimlere girmiştir. Dünya metropolleri örnek alınarak oluşturulan büyükşehir belediyesi, hizmetlerin verimliliği ve etkinliği açısından ihtiyaç duyulan bir düzenlemeydi. Günümüzde maalesef, 750 bin nüfus ölçütü temel alınarak bir il belediyesi büyükşehir yapılmakta, daha da ötesi tüm ilin sınırı belediye sınırıyla çakıştırılmaktadır. Coğrafi durum, ilçelerin mesafesi, doğal engeller, ekonomik gelişmişlik farkları ve daha pek çok unsur göz ardı edilerek bir ilin sınırlarında yerel hizmetin yürütülmesi konusu oldukça sorunludur. İktidarın 2012 yılında, “Açılım Süreci” olarak isimlendirilen dönemde siyasi etkiyle hazırladığı kanun, 31 Mart ve 23 Haziran 2019 seçimlerinde yerel iktidarın CHP öncülüğündeki Millet İttifakı’na geçmesiyle tartışılmaya başlandı. Yerel iktidarın el değiştirmesi sonrası, sistemin aksaklıklarının, tüm uyarılara rağmen sistemi getiren iktidar tarafından hatırlanmasının demokratik bir tepki olarak değerlendirilemeyeceği açıktır.
2. Büyükşehir belediye meclis üyelerinin seçiminde kullanılan yöntem, temsilde başka bir soruna neden olmaktadır. Büyükşehir belediye meclisleri, ilçelerde seçilen belediye meclis üyelerinin her bir ilçe için beşte birinin katılımıyla oluşmaktadır. İlçe belediye başkanı da buranın üyesidir. Başka bir ifadeyle ilçe belediye meclisi üyesini seçerken, büyükşehir belediye meclis üyesi de belirlenmekte, ayrı bir seçim yapılmamaktadır. Nüfusa oranla seçilen üyeliklerde nüfus artışının üye sayısına yansıması temsilde adaletin ana ilkesidir. Bunu net olarak rakamlarla anlatmak olanaklı. Örneğin, 2019 yılında yaklaşık 950 bin nüfuslu Ankara’nın Çankaya ilçesi, belediye başkanı ve bir kontenjan üye ile birlikte büyükşehir belediyesinde 10 kişi ile temsil edilmektedir. Aynı yıl, yaklaşık 90 bin nüfuslu Çubuk ilçesi ise belediye başkanı ve kontenjan üye dahil edildiğinde büyükşehir belediyesinde 6 kişiyle temsil edilmektedir. 36 bin kişilik Akyurt’un ise aynı biçimde 4 üyesi büyükşehir belediye meclisinde görev yapmaktadır. Rakamlardan da anlaşılacağı üzere, ilçe belediyelerinin büyükşehir meclisi temsilinde adalet söz konusu değil. Ve bu durum kronik bir sorun haline gelmiştir. Nüfusu oranında üye sayısı belirlenmesi sistemi, bu seçim yönteminde çökmüştür. Nüfusu az olan ilçeler, diğerlerine göre daha fazla sayıda üyeyle temsil edildiği için karar alınmasında zorluklar yaşanmaktadır. Yönetime katılım, temsilde adalet ilkeleri kalabalık ilçelerin aleyhine işlemektedir.
3. Kanun, eksik liste ile partilerin belediye meclisi seçimine girebileceğini, yani daha fazla katılım sağlanabilmesini hükme bağlamıştır. Listesini tamamlayacak sayıya ulaşamasa da daha çok siyasi partinin seçimlere girmesi önemlidir. Böyle bir hükmün varlığı çoğulculuk açısında gerekliyse de uygulanan onda birlik barajla tüm kazanımlar geriye gitmektedir. Hayata geçmesi oldukça zor bir düzenleme, romantik olarak mevzuattaki yerini korumaktadır.
4. Belediye meclis üyelerinin seçiminde onda bir barajlı nispi temsil yöntemiyle adaletsiz, demokratik temsile aykırı, çoğulculuğun önünde engel bir sistem öngörülmüştür. Yalnız bunun yüzde 10’luk seçim barajı ile karıştırılmaması lazım. Bir parti yüzde 10 barajını geçse bile onda bir kesintiyle belediye meclis üyesi çıkaramayabilir. Kafa karıştırıcı olan bu sistem, belediye meclisinde istikrarın sağlandığı, karar alınmasında kolaylaştırıcı olduğu biçiminde savunulmaktadır. Onda birlik kesmenin nasıl yapıldığını örnekle anlatmak daha yararlı olacaktır. Bir seçim çevresinde kullanılan geçerli oyların onda biri olan sayı, seçime katılan partilerin aldıkları oylardan ayrı ayrı çıkarıldıktan sonra partilerin kalan oyları, d’Hondt yöntemiyle nispi temsil sistemine göre hesaplanmaktadır. Bu hesaplamanın sonucunda yapılan sıralama meclis üyeliklerini de belirliyor. 500 bin geçerli oyun olduğu bir ilçede, onda birlik baraj olan 50 bin oy, tüm partilerin aldıkları oylardan çıkarılıyor. A Partisi’nin 200 bin, B Partisi’nin 175 bin ve C Partisi’nin 51 bin oy aldığını varsayarsak, C Partisi’nin meclis üyesi çıkarması mümkün olmayacaktır. Hesaplama sonucunda çıkan sayılar, küçük partileri neredeyse temsil edilememe noktasına getirmektedir.  Mevcut sistemin en temel sorunlarından biri bu sistemdir.  
5. Onda bir barajlı nispi temsil sisteminin adaletsizliğine ek olarak, kontenjan belediye meclis üyeliği getirilmiştir. Partilerin belirlediği belediye meclis aday listesinden ayrı olarak, çıkarılacak üye sayısına göre (1 ila 6 üye arasında) hesaplanan kontenjan listesinin ilk sırasında yer alan kişi, büyükşehir belediye meclisine gitmektedir. Kontenjan adayların seçiminde basit çoğunluk geçerli sistemdir. Yani en çok oyu alan parti, kontenjan üyeliklerin tamamını kazanır.

Belediye başkanının, belediye organları içerisinde ağırlığının artırılmış olmasıyla seçimlerin başkan odaklı yürütülmesi paralel işleyen bir durumdur. Ancak belediyelerde seçimi yalnızca başkandan ibaret görmek, mevcut yanlışları uygulayarak pekiştirmeye ve asıl odaklanılması, çözülmesi gereken konuların göz ardı edilmesine neden olmaktadır. O nedenle yerel seçim sistemini ve özelde belediye organlarının seçimlerini ayrıntılı değerlendirmek gerekir. Basit çoğunlukla doğrudan halk tarafından seçilen belediye başkanı için tartışılacak başlık sayısı az olabilir ama evrensel demokrasinin temsilde adalet, katılım, çoğulculuk gibi ilkelerinin yaşama geçirilmesi ve genel anlamda yerel demokrasinin gelişmesi amacıyla belediye meclisi başta olmak üzere diğer seçimlere de odaklanmak yarar sağlayacaktır.

Nasıl Olmalı

Türkiye’de yerel yönetimlerin kronikleşmiş o kadar çok sorunu bulunmakta ki bunlar çözülmeden yerel demokrasinin gelişmesi mümkün değil. Uygulayıcılar, konunun uzmanları, akademi dünyası ve siyasi partilerin görüşlerini aktardığı bütüncül bir yaklaşım sergilenmeden sorunların çözümü beklenemez. Hem genelde hem de yerelde iktidarken tüm uyarılara rağmen günlük siyasi manevralar açısından “eli rahatlatacak” düzenlemeler yapılması, yerel iktidar kaybedildiğinde yerel yönetimlerin yaşadığı sorunların akla gelmesi, demokrasinin gelişmesine hiçbir katkı sağlamaz. Üstelik yerel iktidar kaybedildikten sonra, sorunları çözer gibi yaparak merkezi yönetim lehine düzenlemelere imza atmak, sorunları daha derinleştirmenin taşlarını döşer. İşte yerel yönetimlerin sorunlarına dair ileriye doğru adım atılmak isteniyorsa üzerinde çalışılması gereken alanların başında da seçimler ve yöntemi gelmektedir.

1. Yerel seçimleri, yürütme/başkan ve meclis dengesini sağlayacağı ama hizmetlerin aksamayacağı, katılımın da en üst düzeyde gerçekleşeceği biçimde ele almak gerekir. Çünkü başkan ve meclisin dengede olması, çoğulculuğu, temsilde adaletin güçlenmesini ve yönetime katılımı, dolayısıyla yerel demokrasiyi güçlendirecektir.
2. Belediye meclisinde onda bir barajlı nispi temsil sistemine kesinlikle son verilmeli. Kesme yöntemi yerine mecliste yönetsel istikrarın sağlanabileceği makul bir oranda baraj yöntemi uygulanabilir.
3. Büyükşehir belediye meclis üyelerinin seçiminde kullanılan yöntem değiştirilmelidir. Her ilçe seçim çevresinden büyükşehir belediye meclisi için tespit edilecek üyelerin seçimi ayrı yapılabilir. Bu üyelerin ilçe ve büyükşehir arasında iletişimi sağlaması görevi, ilçe belediye meclislerinde doğal üye sıfatı kazanmasıyla halledilebilir. İlçe belediye meclisinde oy hakkı olmayıp, söz hakkı olacak üyeler, temsiliyet ve katılıma bu yolla katkı sunabilir.
4. 2972 Sayılı Kanunun ilk halinde geçerli olan ama uygulanmayan belediye meclis üyelerinin ön seçimle belirlenmesi yöntemine geri dönülmelidir. Ancak fermuar diye tabir edilen sistemle parti yönetimlerinin mesleki ya da yerelin özelliklerine uygun diğer koşulları sağlama amaçlı isimleri ön seçim haricinde belirlenmesine olanak tanınmalıdır. Onda birlik kesme son bulduğu, meclis-başkan dengesinin sağlandığı ve fermuar sistemiyle siyasi partiye ve/veya belediye başkanına üye belirleme hakkı verildiği takdirde, başkana tanınan hak gibi düşünülen kontenjan üyeliklere de gerek kalmayacaktır.

Türkiye’de cumhuriyeti ikinci yüzyılında demokrasiyle taçlandırmak için mutlaka yeni bir merkez-yerel dengesi kurulmalıdır. Yerelde demokrasinin sağlanmadığı bir ülkede, genel anlamda bir demokrasiden bahsetmek mümkün değildir. Unutulmasın ki adaletsizlik denizinin önüne ancak demokrasiyle duvar örülebilir.