Türkiye’de Yerel Demokrasi ve Kayyım Tartışması

Türk yönetim geleneği içinde yerel yönetimler her zaman merkezi yönetimin bir uzantısı olarak kabul edilmiştir. Kamusal hizmetler içinde kentsel nitelikli hizmetleri düzenli ve sağlıklı şekilde sunan, merkezi yönetimin yetersiz kaldığı alanlarda görevler üstlenen ve siyasi konular karşısında nötr kalan birer hizmet birimi olarak kabul edilmişlerdir. Modern yerel yönetim birimleri olan belediyelerin ilk kez kurulduğu 19. yüzyıldan itibaren genel kabul görmüş olan bu yaklaşımın tarihsel kırılmalar yaşadığı belli dönemler bulunmaktadır. Bu kırılma dönemlerin ortak noktası ise hükümet ile yerel yönetimlerin farklı partilerce yönetildikleri yıllara denk gelmeleridir. Merkezi hükümet ile yerel yönetimlerin arasındaki ideolojik ayrışma derinleştikçe yerel yönetimlerin siyaseten nötr birimler olduğu fikri tartışmaya açılmıştır. Her ne kadar Türk siyasi tarihi açısından bu tartışmanın akademik bir temeli olduğunu söylemek zor olsa da, ideolojik çatışmanın güç kazanması yerel yönetimleri birer yerel iktidar odağı olarak görme fikrini beslemiştir. Yerel yönetimleri, merkezi yönetimin bir uzantısı olmak yerine, yerel halkı temsil eden ya da yerelde iktidar odağı olan bir siyasal birim şeklinde kabul etme düşüncesi öne çıkmaktadır. 1970’li yıllarda CHP’li belediyeler tarafından ortaya konulan “toplumcu belediyecilik” anlayışı ve 1990’lı yıllarda Refah Partisi tarafından geliştirilen “adil düzen” anlayışı farklı partilerin elindeki yerel yönetimleri merkezi yönetimin birer uzantısı olmaktan çıkarmak ve yeni bir iktidar odağı yaratmak amaçlıdır.

Türkiye’de son dönemde sıklıkla haberlere konu olan “seçilmiş belediye başkanlarının yerine kayyum(!) atanması” haberlerini, Türk yerel yönetim geleneğinin yukarıda ele alınan tarihsel ikiliğine atıfla değerlendirmek konuyu daha net anlamaya yol açacaktır. Merkeziyetçiliğin ağır bastığı dönemlerde idari vesayet, yerelleşmenin ağır bastığı dönemlerde ise yerel özerklik söyleminin öne çıktığı Türkiye’de, 2016 yılından itibaren merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki gerilimli ilişki, seçilmiş belediye organlarına merkezi yönetimce atama yapılması ile yeni bir döneme girmiştir.

Öncelikli olarak bu güncel meselede bir kavramsal hatanın yapıldığını belirtmek gerekir. Hatalı bir kullanımla kayyum olarak kullanılan kavram, gerçekte “kayyım” şeklinde ifade edilmelidir. Kayyım, Türk hukuk sistemi içinde “hakim tarafından kısıtlı, gaip vb. kişiler adına hukuki tasarrufta bulunmak üzere tayin edilen kimse”leri anlatmak üzere kullanılan bir kavramdır. Ancak doğru yazılmış haliyle de yerel yönetimler açısından kullanımı oldukça sorunludur. Çünkü hukuki konularda gerçek kişilere ya da şirketlere ilişkin kullanılan kayyım kavramının, kamu hukukuna tabi bir yönetim birimi olan yerel yönetimler için kullanılması sakıncalıdır. Bu nedenle “seçilmiş belediye başkanlarının yerine kayyım atanması” olarak kamuoyunda sıklıkla gündeme gelen bu durum gerçekte “belediye organlarına vesayet makamınca atama yapılması”dır.

15 Temmuz 2016 sonrası ilan edilen olağanüstü hal döneminde çıkarılan KHK’lar ile hayata geçen atamalar, aslında hukuk sistemimiz içinde eskiden beri var olan bir düzenlemeye dayanmaktadır. Buna göre belediye başkanının, yargı kararıyla seçilme yeterliliğini yitirdiği durumlarda, belediye meclisi kendi içinden –yeterliliğin yitirilmesi durumuna bağlı olarak– bir başkan ya da başkan vekili seçmektedir. Genel kuralın istisnası olarak, belediye meclisi toplanarak seçim yapmadığı durumlarda vesayet makamınca belediye başkanlığına atama yapılması hüküm getirilmiştir. Yönetsel açıdan istisnai hükmün, belediye meclisinin seçim yapamadığı olağanüstü durumlarda kamu hizmetlerinin sürekliliğinin sağlanması ve hizmetlerde aksama yaşanmaması için gerekli bir düzenleme olduğu rahatlıkla söylenebilir. Eskiden beri var olan istisnai düzenleme, belediyelerde yönetsel bir boşluk yaşanmaması için meclislerin seçim yapamadığı hallerde başkan ataması yapılabilmesine imkân tanımaktadır.

Kamuoyunda “kayyum ataması” olarak dile getirilen 2016 yılı değişikliği ile birlikte, var olan düzenlemeye yeni bir istisnai hüküm eklenmiştir. Buna göre, belediyelerdeki seçilmiş kişilerin terör veya terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları nedeniyle görevlerine devam edemeyecekleri durumlarda yerlerine atama yapılacaktır. Bu görevlendirmeyi vesayet makamı olarak, büyükşehir ve il merkezi belediyelerinde İçişleri Bakanının, diğer belediyelerde de valinin yapması hükme bağlanmıştır. Genel kural ve istisnai hükümler birlikte düşünüldüğünde, seçilmiş yerel temsilcilerin görevlerine devam etmelerine engel oluşturan durumlarda kural olarak seçimlerin yenilenmesi, terör suçlamalarında ise istisnai olarak atama yoluna gidilmesi söz konusudur.

Türkiye’nin terör sorunu ve terörle mücadelesi düşünüldüğünde hukuki olarak kabul edilebilir gelen bu yaklaşımın kendi içinde bazı sorunlu noktaları bulunmaktadır. Öncelikli sorun, terör ve teröre yardım/yataklık kavramların tanımlamalarının ve sınırlarının ne olduğunun açık olmamasıdır. Bu kavramların sınırlarının net olmaması veya geniş yorumlanması durumunda istisnai olan düzenlemenin genel kural haline dönüşmesi kaçınılmaz hale gelmektedir. İkinci sorun, istisnai hükümde seçilmiş kişilerin görevlerinin sona ermesine ilişkin kararın yargı tarafından verilmemesidir. Genel kural olarak seçilmiş kişilerin görevleri ancak kesinleşmiş yargı kararları ile son bulurken, terör ve teröre yardım ve yataklık suçlamalarından ayrıca bir mahkeme kararına gerek olmaksızın vesayet makamı tarafından atama yapılabilmesi söz konusudur. Buna göre, vesayet makamının yapacağı değerlendirmenin yargı kararının yerini alacağı yeni bir yapıya yol açacağını öngörmek gerekir. Nitekim Venedik Komisyonu da 2020 yılında hazırladığı raporda bu iki sorunlu alana ilişkin görüşlerini açıklamıştır. Komisyon, Türkiye’nin karşı karşıya olduğu terör tehdidini farkında olduğunu, bu tehdidin bertarafı için olağanüstü önlemler gerekebileceğini, fakat alınan önlemlerin her şart altında yasalara saygılı olması, kanıtlara dayanması ve hedeflenen amaç ile orantılı olması gerektiğini belirtmiştir.

Günümüzde belediye başkanlarının görevden uzaklaştırılması şeklinde kamuoyuna yansıyan tartışma, gerçekte belediye başkanları ile sınırlı değildir. Her ne kadar haber niteliği sebebiyle vurgu yalnızca belediye başkanlarına yönelik olsa da, 2016 sonrası gerçekleştirilen değişikliklerin yönetsel anlamda önemli kabul edilebilecek farklı boyutları da bulunmaktadır. Bunlardan ilki, terör ile teröre yardım ve yataklık suçlamasının var olduğu durumlarda, yalnızca belediye başkanlarının değil, belediye meclis üyelerinin yerlerine atama yapılabilmektedir. Dolayısıyla değişikliğin tüm seçilmişleri kapsaması söz konusudur. İkincisi, bu tip atama yapılan belediyelerde, meclisin, encümenin ve komisyonların görevlerinin ancak encümenin memur üyeleri tarafından yerine getirilmesidir. Bir diğer ifade ile vesayet atamasının yapıldığı belediyeler seçilmişler yerine atanmışların idare ettiği bir yönetim birimi haline gelmektedir. Üçüncüsü, bütçe ve muhasebe işlerinde valiliğe bağlı olan defterdarlıkların veya mal müdürlüklerinin görev almasıdır. Bu açıdan yalnızca idari hizmetlerin değil mali hizmetlerin de gerektiği durumlarda vesayet makamı tarafından yürütülmesinin önü açılmaktadır. Vesayet makamı atamalarının belediye başkanları ile kısıtlı olmadığı gösteren dördüncü ve son düzenleme ise terör ile ilişkili olduğu valiliklerce belirlenen belediyelerin veya bağlı kuruluşlarının taşınır mallarına el konulması kuralıdır. Buna göre, hizmetlerde aksama olmaması için el konulan malların kamu hizmetlerinin sürdürülmesi amacıyla kullanılması tasarlanmıştır. Ancak bir yerel yönetim biriminin varlığının en temel unsurlarından biri kendine ait malvarlığına sahip olmasıdır. Bu tip bir düzenleme belediyeleri birer yerel yönetim biri olmaktan çıkaran niteliğe bürünmektedir.

2016 değişiklikleri ile yerel yönetim mevzuatındaki yeni yapıya getirilen eleştiriler, düzenlemenin genişliği ile paralel düşünülmelidir. Kuşkusuz bir ülkenin terörle mücadelesi olağanüstü önlemler almayı gerektirebilir. Ancak alınan tedbirlerin amaçlanan hedefe uyumlu olması, yani orantılılık ilkesinin gözetilmesi her zaman ön planda tutulmalıdır. Örneğin kamu personeli olan yerel seçilmişlerin terör eylemleri ile ilişkili oldukları şüphesinde görevden uzaklaştırılmaları makul bir tedbirken, yerlerine belediye meclisi içinden seçimle yeni bir kişinin atanmaması orantılılık ilkesini zedelemektedir. Orantılılık konusunda akıldan çıkarılmaması gereken nokta, bir yerel yönetim birimi olan belediyelerin, alınan tedbirlerle merkezi yönetim içinde bir taşra teşkilatı haline dönüştürülmesinin demokrasi açısından sakıncaları olduğudur. Bu durumun terörle mücadeleye vereceği zararlar ise ayrıca değerlendirilmeye muhtaçtır.

Sonuç olarak, belediye organlarına vesayet makamınca atama yapılmasına ilişkin tartışmanın özü, merkezi hükümet tarafından seçimle işbaşına gelmiş yerel yöneticilere karşı var olan güvensizliktir. Yerel yönetimlerin merkezi hükümet karşısında bir yerel iktidar odağı olarak öne çıkmaya başladıkları her dönemde merkezi önlemelerin artmaya başladığını görmek gerekir. Bu önlemler kimi dönemlerde daha yumuşak düzenlemelerle ortaya konulurken, günümüzde olduğu gibi yoğun müdahaleler şeklinde de kendini gösterebilmektedir. Bu tip sorunların çözümü için başlangıç noktası, Türk yerel yönetim geleneği içinde idari vesayet ve yerel özerklik dikatomisini göz ardı etmeden; yerel yönetimlerin bir yerel demokrasi kurumu oldukları, tarihsel olarak ortaya çıkışlarının bu gerçeğe dayandığını kabul etmekten geçer.