Yerel Vergiler, Vatandaşlık ve Demokratik Katılım

Vergilendirmenin modern Avrupa’da devletin gelişimi sürecinde siyasi katılım üzerindeki etkisi açıktır. Vatandaşlardan düzenli vergi toplanması, kamu malları ile temsil konusunda yeni istemleri gündeme getirmiştir. Vatandaşlar ve devlet arasındaki bu “vergi pazarlığı” sürecinin, siyasete katılım, vergi uyumu ve hesap verebilir yönetimin birlikte ortaya çıkışının temelini oluşturduğu düşünülmektedir.

Devlet ve vatandaşlar arasındaki toplumsal sözleşmenin kökeninde “temsilsiz vergi olmaz” özdeyişi yer alır (Schumpeter, 2018). Vergilendirmenin ve özellikle büyük miktarlarda vergi geliri elde etmek amacında olan hükümetlerin, vergilendirilmiş kazancın nasıl harcanacağına karar verirken, vatandaşların bu sürece uygun araçlarla katılmasına olanak tanınmış, zaman içerisinde, vatandaşlar, daha kapsayıcı ve duyarlı bir yönetişim sistemi kurulunca devlet maliyesine katkı vermeyi benimsemişlerdir. Birinci ve ikinci dalga demokratikleşmeden farklı olarak, üçüncü dalga demokratikleşme sürecinde, genel tüketime sabit oranlı bir vergi uygulayan ve bu nedenle doğası gereği gerileyen vergilendirme türü olan katma değer vergisi (KDV) sistemi benimsenmiştir. Artan oranlı gelir vergisi ile karşılaştırıldığında, KDV’nin özellikle yönetici seçkinler tarafından desteklenmesi nedeniyle, KDV’nin demokratikleşme sürecinde daha olumlu etkisi olduğu ileri sürülmektedir (Acemoğlu&Robinson, 2006). Bu nedenle, otokratik bir sistem altında yüksek düzeyde bir servete sahip olan seçkinler, vatandaşların temsil istemlerini bastırma eğilimindedir. Buna karşılık, orta ve uzun dönemde, devletin gelir üretme kapasitesinin artması, yönetilen ve yönetenler arasında bir “toplu pazarlığa” yol açması yanında, yönetilenlerin hükümetten (yönetimden) hesap sormasını da özendirmiştir. Bilimsel gözlemler, KDV’nin yaygın bir biçimde uygulandığı otokratik devletlerin kamu maliyesi konusunda kamu bilincini artırmak üzere bir fırsat sağladığını; böylece, daha demokratik hesap verebilirlik yönünde yöneticilerle toplu pazarlık gibi eylemlere girildiğini göstermektedir. Bir ülkede ekonomik kaynakların zengin olması yöneticilerin vergilendirmeden kaçınmasına ve otokrasileri istikrara kavuşturmaya katkıda bulunurken, kamu harcamalarının vergi ile karşılandığı kaynak zengini ülkelerde bile demokratikleşmeyi kolaylaştırılabilmektedir.

Vergilendirmenin kapsayıcı yönetimi özendirme gücü göz önüne alındığında, uluslararası mali kuruluşlar ve politika yapıcılar, gelişmiş ülkelerde ortalama olarak GSYİH’nın %40’ına (Ang, 2021) karşılık yalnızca %10-15’ini vergi olarak toplayan güçsüz ve hesap verebilirliğin olmadığı yoksul ülkelerde “yerel gelir seferberliğini” giderek daha fazla desteklemektedir. Örneğin, Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD, 2010), “Vergi reformları vatandaşlar ve devlet arasındaki hesap verebilirliği artırabilir” vurgusunu yaparken, Uluslararası Para Fonu (IMF, 2011), “Küçük işletmeleri vergi ağının içerisine almak, onların siyasi sürece katılımlarını güvence altına almaya ve hükümetin hesap verebilirliğini artırmaya yardımcı olabilir” görüşündedir.

Ülkeler arası karşılaştırmalı verilerde vergi geliri ile siyasi katılım arasında güçlü bir olumlu korelasyon bulunsa da, bu ilişkinin IMF’nin vurguladığı gibi nedensel olup olmadığı açık değildir. Örneğin, ekonomik modernleşme hem katılımı hem de vergilendirmeyi artırabilir. Vatandaşların, kendilerini vergilendirmeye çalışan bir devletle daha fazla ilişki kurdukları savı da kesin değildir. Bu durumda, vatandaşlar kamu maliyesine katkı vermekten kaçınmayı ya da devletin denetiminden uzaklaşmayı tercih edebilirler.

Belediyeler, halka en yakın yerel hizmet birimleri olmaları yanında, kentlilik bilincinin oluşumu ve demokratikleşme süreçlerine olan katkılarıyla önem taşımaktadırlar. Günümüzde belediyeler özelinde yerel yönetimlerin en temel sorunları; öz gelirlerindeki yetersizlikler ile demokratik katılım sorunudur (TC. Cumhurbaşkanlığı, 2019 ve T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2018). Birinci sorunun nedenleri esas olarak ikinci sorun alanının doğmasını ya da derinleşmesini etkilemektedir. 1980’lerin ikinci yarısından başlayarak, “büyükşehir modeline” geçilmesi, yüksek hızlı kentleşme, genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere aktarılan payların arttırılması, bazı vergilerin yerel yönetimlere devredilmesi gibi nedenlerle belediyelerin mali büyüklükleri önemli ölçüde artmıştır. 1975-2005 döneminde sabit fiyatlarla belediye harcamalarında %884,9, belediyelere ayrılan kaynaklarda ise %1.013,4 artış gerçekleşmiştir. Bu süreçte, ortalama milli gelir %1,8’lik bir artış hızı yakalarken, sabit fiyatlarla borç ödemeleri dışında kişi başına belediye harcamaları tahmini olarak yıllık ortalama %4,1 artmıştır. Belediyelerin kaynak ve harcamalarının aynı dönemde ekonomi içerisindeki payı yaklaşık 3,7 ve kamu maliyesindeki payı ise iki kat artmıştır (Kurtuluş, 2006: 4-8). Son yıllarda, belediyelerin temel gelir kaynaklarının büyük bir bölümünün merkezi yönetim genel bütçe vergi gelirleri üzerinden verilen paylar gibi merkezi hükümet tarafından genel bütçe gelirlerinden sağlanan transferlerden oluştuğu görülmektedir (Marmara Belediyeler Birliği, 2015: 8-10).

Muhasebat Genel Müdürlüğü’nün verilerine göre, belediyelerin borçlanmadan elde ettikleri gelirler de göz önüne alındığında, öz gelirlerin toplam gelirler içindeki oranı daha da azalmaktadır. Bununla birlikte, belediye türlerine göre öz gelirlerin belediye gelirleri içindeki oranları değişmektedir. Büyükşehir belediyelerinin emlak ve çevre temizlik vergileri gibi önemli yerel vergileri tahsil yetkisinin bulunmaması nedeniyle, yerel vergi gelirlerinin sınırlı olması ve merkezi yönetimden aktarılan payların da yüksek olmasından dolayı, gelirlerinin dörtte üçü transferlerden, geri kalan dörtte biri ise öz gelirlerden oluşmaktadır. Özellikle, büyükşehir sınırları içinde toplanan genel bütçe vergi gelirlerinin 5779 sayılı Kanun uyarında, %5’inin ilgili büyükşehir belediyesine aktarılması, bu farkın artmasında önemli bir etkendir. Büyükşehir dışındaki il belediyelerinde ise, 2015-2019 arasında toplam gelirlerinin ortalama %42’sı öz gelirler ve %58’i ise transfer gelirlerinden oluşmaktadır. Büyükşehir belediyeleri ile karşılaştırıldığında, büyükşehir dışındaki il belediyelerinin öz gelirleri ile transferlerinin daha dengeli olarak dağıldığı söylenebilir. İl belediyelerinin öz gelirlerinin 2008’den bu yana göreceli olarak azalarak 2015’den sonra ortalama %45, transferlerin ise ortalama %75 arttığı görülmektedir. Öte yandan, büyükşehir ve il belediyeleri ile karşılaştırıldığında ilçe ve belde belediyelerinin toplam gelirleri içinde öz gelir oranının daha yüksek olduğu görülmektedir. Aynı dönemde, ilçe ve belde belediye gelirleri içinde öz gelir ortalaması yaklaşık olarak %55,5 ve transferlerin öz gelirlere oranı %45,5 olarak gerçekleşmiştir. Öte yandan, genel bütçeden aktarılan paylar bu yıllar arasında %55 artış gösterirken, vergi gelirleri de bu yıllar arasında yaklaşık olarak %45 artış göstermiştir. Kısaca, merkezi hükümete mali yönden en fazla bağımlı olanlar büyükşehir belediyeleri, daha sonra il belediyeleri ve arkasından ilçe ve belde belediyeleridir.

Gelirlerin harcamaları karşılama kapasitesi ise, yıllara göre farklılık gösterse de büyükşehir belediyelerine oranla birbirine daha yakındır. Seçim dönemleri nedeniyle gelir tahsilâtlarındaki gecikmeler, büyük altyapı ve üstyapı yatırımları, ekonominin genel durum gibi unsurlar bu konuda dengeyi etkilemektedir. Bu bağlamda, mevcut gelir ve harcama yapısındaki dengesizlikler nedeniyle belediyelerin, bütçe denkliğini sağlaması zorlaşırken, bu açıkların finansmanı olarak merkezi hükümetten daha fazla kaynak aktarımı ya da borçlanma yöntemi uygulandığı görülmektedir. Bu dönem (2015-2019) içerisinde büyükşehir dışındaki il belediyelerinin toplam gelirleri ile harcamaları arasındaki açık büyükşehir belediyelerine göre oldukça az olmakla birlikte, öz gelirlerinin harcamaları karşılama kapasitesi 2015’te %45; 2016’da %41,8; 2017’de %38,85; 2018’de %33,68 ve 2019’da %38,77 olarak gerçekleşmiştir.

Merkezi vergiler egemenlik ilkesine ve ödeme gücüne göre toplanırken, yerel vergilerde yararlanılan hizmetin finansmanına katılım söz konusudur. Bu yönüyle, yerel vergiler, yararlanılan hizmet ile ödenen vergi arasındaki ilişkiyi ortaya çıkarmada daha etkili olabilmektedir. Ayrıca, vatandaş-yönetim arasındaki mekânsal yakınlık nedeniyle, katlanılan maliyet karşısında elde edilen hizmet kalitesinin sürekli değerlendirilmesi ve denetlenmesi olanaklıdır. Böylece, hizmet ile maliyet arasında ilişki kurulması ve yerel halkın taleplerinin ve denetiminin hizmet sunumuna yansıması kolaylaşmaktadır. Bir başka deyişle, temeli öz gelirlere dayanan bir yerel finansman modeli, denetim ve katılım araçlarının gelişmesine yol açarak, halkın, yerel yöneticilerin siyasal sorumluluk üstlenmelerini sağlamasına etki edebilir. Yerel yöneticilerin toplumsal ve siyasal sorumluluğu beraberinde kıt kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasına yol açarak, yolsuzlukların ve israfın önlenmesine katkıda bulunacağı öngörülebilir.