Avrupa Yerel Yönetimler Şartı: Demokrasinin Demokratikleşmesi

Temsili demokrasi bütün dünyada kriz içinde. Bazı ülkelerde otoriter rejimlere yol açtı. Macaristan, Polonya, Türkiye bunun örnekleri. İşleyen bir demokrasiye sahip ülkelerde de katılımın düşük olması, insanların sisteme yabancılaşması büyük bir endişe kaynağı. Bunun yanında temsili demokrasinin ekolojik, epidemik, göç gibi günümüzdeki küresel sorunlara çözüm bulmakta yetersiz kaldığı görüldü.

Temsili demokrasilerde, seçimle işbaşına gelen iktidarın çoğunlukta olduğu meclisle, bu meclisten çıkan yürütmenin aynı partiden olması, dolayısıyla yasamanın yürütme üzerinde etkili bir denetiminin bulunmaması, öte yandan halkın temsilcileri olan milletvekillerinin seçildikten sonra kendilerini seçenlerden bağımsız hareket etmeleri ve bu nedenle halkın görüşlerinin, tercihlerinin parlamentoya yansımaması, seçmen iradesinin 4 yılda bir anımsanması, çoğunluğa sahip partinin azınlığı her türlü karar alma mekanizmalarının dışında bırakması, otokrat bir liderin bulunduğu ülkelerde parlamenter demokrasinin kolaylıkla otoriter bir rejime kaymasına yol açtı. Türkiye’de de AKP’nin demokrasiden uzaklaşarak otoriter bir rejime geçmesi, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nden önce, parlamenter sistem çerçevesinde başladı.

Parlamenter demokrasinin günümüz koşullarında yetersiz kalması,sorunlara çözüm bulamaması, halkın sisteme yabancılaşması, üstelik popülist-otoriter iktidarlara yol açması, “demokrasinin demokratikleşmesi” arayışlarını doğurdu. Artık, seçimle iş başına gelmek demokrasi için yeterli sayılmıyor. Hatta liberal demokrasinin hukuk devleti,insan hakları,yargı bağımsızlığı gibi temel unsurlarının bulunması bile yeterli görülmüyor Bunların ötesinde demokrasiye yeni bir kan verecek katılımcı demokrasi, müzakereci demokrasi gibi modeller üstünde duruluyor.

Bütün bu modellerin amacı, halkı siyasetin içine çekerek siyasetin alanını genişletmek, katılımı sağlamak, halkı siyasetin öznesi yapmak.

Türkiye’de de demokrasinin yeniden inşası sürecinde Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminden parlamenter sisteme geçiş demokrasi için yeterli olmadığı gibi,gelecekte aynı deneyimin tekrarlanmaması için de yeterli güvenceye sahip değil. Otokratik eğilimli liderlerin siyasal ihtiraslarını frenleyecek yeni bir demokrasi anlayışı yerleştirmeye gereksinim var. Katılımcı demokrasi bu nedenle önemli.

Katılımcı demokraside, karar verme sürecinde insanlar, kendi yaşamlarını etkileyecek kararlar hakkında tartışır, öneriler yapar, karar verir ve uygularlar. Karar verme sürecinin, temsilciler aracılığıyla değil, doğrudan yapılması sorunlara odaklanılmasını sağlar ve toplumdaki kutuplaşmayı ortadan kaldırır. Katılımcı demokrasinin parlamenter sistemle birlikte yürümesinde bir engel yok. İkisi birbiriyle çelişen değil, birbirlerini tamamlayan sistemler. “Güçlendirilmesi parlamenter sistem”den söz ederken parlamenter sistemin nasıl güçlendirileceği önemli. Parlamenter sistem ancak aşağıdan yukarı, halkın öznesi olduğu bir demokrasinin inşasıyla güçlendirilebilir, mevcut aksaklıkları giderilebilir.

Böyle bir demokrasi için katılımcı demokrasinin kurumlarının kurulması ve yeni bir yurttaşlık anlayışının yerleştirilmesi önemli. Bu ise, yerelde gerçekleştirilebilir. O nedenle yerelde yeni bir örgütlenmeye gidilmesine gereksinim var.

Böyle bir demokratik değişimde, Türkiye’nin taraf olduğu Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı yeni bir önem kazanmakta. Yerel Yönetimler Şartı ile üstlendiğimiz yükümlülüklerin yerine getirilmesi, koyduğumuz çekincelerin kaldırılması, Ek Protokol’e taraf olmamız, yerel demokrasinin güçlendirilmesinin, merkez-yerel arasındaki ilişkinin yeniden tanımlanmasının önemli bir adımını oluşturacak.

Avrupa Yerel Yönetimler Şartı, Avrupa Komisyon Konseyi’nin bir organı olan Avrupa Yerel ve Bölgesel Otoriteler Kongresi’nin (CLRAE)’nın girişimleriyle yaşama geçirildi. Yerel Yönetimler Kongresi, Avrupa Konseyi üyeleri devletin seçilmiş yerel yönetim temsilcilerinden oluşuyor. Seçimle işbaşına gelmek önemli. Seçilmiş yöneticiler yerine hükümet tarafından atanan kayyumlar Kongre’ye katılamazlar.

CLRAE’nin 1968’de Bakanlar Komitesi’ne önerdiği Yerel Özerklik İlkeleri Bildirisi, 1985’te bir uluslararası sözleşmeye dönüştü ve CLRAE’nin Genel Kurul toplantısında imzaya açıldı. Hazırlık görüşmelerindeki temel sorun, devletlerin değişik yerel yönetim sistemleri nedeniyle bağlayıcı bir uluslararası belgenin hazırlanmasındaki güçlüklerdi. Bu nedenle bağlayıcı olmayan, genel ilkeleri kapsayan bir belge üstünde duruldu. Ancak böyle bir anlaşmanın CLRAE’nin amacına hizmet etmeyeceği, yerel yönetimlere yeterli bir koruma getirmeyeceği göz önünde tutularak devlet bakımından bağlayıcı yükümlülükler içeren bir anlaşma hazırlandı. Esneklik ise hükümlerin içeriğinde değil, taraf devletlere bazı maddeleri kabul etmemek gibi bir seçimlik hak vererek sağlandı.

Şart’ın 12 maddesine göre, taraf devletler, yerel yönetimlere ilişkin ilkeleri içeren birinci bölümdeki 30 paragraftan 20’sini kabul etmek zorundalar. Bu 20 paragraftan 10’u, bir listede yer alan paragraflardan oluşmalıdır. Türkiye Şart’ın 9 paragrafına çekince koymuştur.

Şartın amacı, yerel yönetimlerin haklarının belirlenmesi ve korunması bakımından Avrupa Standartlarını oluşturmak ve yurttaşların kendi yaşamlarını ilgilendiren konularda karar mekanizmalarına katılımlarını sağlamak.

Şartın giriş bölümünde yerel yönetimlerin demokratik rejimlerin temel direği olduğu belirtilir.

3. maddesinde, yerel yönetimlerin kendi zorunlulukları altındaki kamusal işlemi yürütme hakkına sahip oldukları ve haklarını seçilmiş organların aracılığıyla kullanacağı belirtilir.

4/2 maddesi özellikle önemli. Bu maddeye göre, yerel yönetimler kendi yetki alanları dışında bırakılmayan ya da başka bir makamın görev alanına girmeyen bütün konularda yetkilidir.

5. maddeye göre, yerel yönetimlerin sınrları, yerel yönetimlere önceden danışılmadan değiştirilemeyecektir.
6. maddeye göre, yerel yönetimler kendi iç idari yapılarını belirleme hakkına sahiptir.
7. maddenin amacı, seçilmiş temsilcilerin işlerini yapmasının dışarıdan müdahalelerle engellenmemesini sağlamak, keyfi bir biçimde görevden alınmalarını önlemek.
8. madde yerel yönetimlerin denetiminin korunmak istenen çıkarlarla orantılı olmasını öngörür.
9. madde, yerel yönetimlerin mali kaynaklarına ilişkin. Yerel yönetimlerin üstlendikleri sorumluluklarla orantılı mali kaynaklara sahip olmaları, kaynakların dağılımı konusunda yerel yönetimlere danışılması, mali kaynakların kullanılmasında yerel yönetimlerin takdir yetkisine sahip olmaları öngörülmekte.
10. madde yerel yönetimlerin yargıya başvurma hakkını kapsar.

2009’da yürürlüğe giren Şart’a ek protokol ise katılım hakkını düzenler ve bu konuda ayrıntılı hükümler içerir.

Türkiye Yerel Yönetimler Şartı’nı 1988’de imzalamış, 1993’de onaylamıştır. Bunu yaparken Türkiye 9 paragrafa çekince koymuştur. Türkiye’nin kabul etmediği, çekince koyduğu konular şunlar:

1. Yerel yönetimlerle ilgili konularda yerel yönetimlere danışılması.
2. Yerel yönetimlerin kendi örgütlerini belirlemesi
3. Yerel yöneticilerin görevden alınmasının yasadan kaynaklanması.
4. Yerel yönetimlerin üzerindeki denetimin orantılı olması.
5. Yerel yönetimlere işlevlerini yerine getirmelerini sağlayacak mali kaynakların verilmesi.
6. Mali kaynakların ayrılmasına ilişkin yasanın yapılması sürecinde yerel yönetimlere danışılması.
7. Yerel yönetimlere kaynak tahsisinin proje temelinde değil, blok halinde yapılması ve nasıl kullanılacağı konusunda yerel yönetimin takdir yetkisine sahip olması.
8. Yerel yönetimlerin aynı konuda çalışan uluslararası topluluklara üye olmaları hakkının tanınması.
9. Başka devletlerdeki yerel yönetimlerle işbirliği yapılması.

Türkiye’nin koyduğu çekincelerden, yerel yönetimlere ilişkin yaklaşımı da ortaya çıkmakta. Türkiye, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde sahip olduğu yetkilerden ödün vermek istememekte. Başka bir deyişle, Anayasa’nın 127. Maddesinde öngörülen merkezi yönetimin yerel yönetim üzerindeki “vesayet yetkisinde” gedik açılmasını önlemeye kararlı. O nedenle yerel yönetimlere danışılması ya da yerel yönetimler üzerindeki denetimin orantılı olması ya da yerel yönetimlerin kendi örgütlerini belirleme hakkına sahip olması gibi hükümlere çekince koymuş.

Bunun yanında Türkiye, yerel yöneticileri keyfi bir biçimde görevden alma konusunda elinin serbest kalmasını istiyor. Yasadan kaynaklanan nesnel kriterlerle bağlı olmak istemiyor. Bu çekince özellikle AKP iktidarının seçilmiş yerel yöneticileri mahkeme kararı olmadan görevden alarak yerlerine kayyum atamak yolundaki uygulaması bakımından önemli.

Türkiye, yerel yönetimlerin mali kaynakları konusunda da dizginlerin merkezi yönetimde olmasını istiyor. Bunun için yerel yönetimlere mali kaynakların ayrılması ve harcanmasına yetki veren hükümlere çekince koymuş. Ne var ki Anayasa’nın 127. Maddesinin son fıkrası “Bu (yerel) idarece görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.” demekte. O zaman Şart’ın yerel yönetimlere görevlerini yerine getirmeleri için gerekli kaynakların sağlanmasını öngören hükümlere neden çekince konulduğunu anlamak güç.

Türkiye, yerel yönetimlerin yurt dışında yerel yönetimlerle ya da bu konuda çalışan uluslararası kuruluşlarla ilişki içinde olmasını istemiyor. Dış ilişkilerin her türlüsünün merkezden yönetilmesi gerektiği gibi merkeziyetçi bir zihniyet kadar yerel yönetimlere karşı duyulan güvensizliğin de işareti. Oysa örneğin, sınır ötesi işbirliğini öngören bir Avrupa Sözleşmesi var.

Bunların yanında Türkiye Ek Protokol’e de taraf olmadı. Ek protokol yurttaşların yerel yönetimlere katılma hakkını öngörüyor ve taraf devletlere bu katılma hakkını sağlayacak düzenlemeler yapmaları yükümlülüğünü getiriyor.

Bütün bunlar Türkiye’nin merkezi yönetimin yetkileri korumaktaki kararlılığını gösteriyor. Türkiye, Avrupa Konseyi üyesi 47 devlet arasında en merkeziyetçi yönetime sahip olan ülke. Yapılan kıyaslamalar bunu gösteriyor. Türkiye’de otoriterleşme arttıkça, bütün iktidarların tek bir elde toplanması eğilimi güçlendikçe, yerel yönetimler merkezi yönetim karşısında daha kırılgan, daha bağımlı bir konuma girdi. Güneydoğu keyfi kararlarla görevden alınan 94 yerel yöneticinin il ve ilçeleri bakımından ise yerel demokrasi bütünüyle rafa kalkmış durumda.

Nasıl ki bu sorun Yerel Yönetimler Kongresi Denetim Komitesi’nin 2019’da Türkiye’ye yaptığı ziyaretten sonra yazdığı raporda ve bu rapora dayanan Kongre’nin kararında eleştiri konusu oldu. (Seçilmiş yerel yöneticilerin görevden alınmaları ve kayyum atamaları, AB ve Avrupa Konseyi çerçevesinde düzinelerce kararın konusu. Ancak Kongre’nin raporu ve kararı konuyla doğrudan ilgili organ tarafından alındığı için ayrı bir öneme sahip.)
Raporda, Denetim Komitesi, Türkiye’yi Terörle Mücadele Kanunu’ndaki çok geniş terörizm tanımını değiştirmeye, seçilmiş belediye başkanlarını mahkeme kararı olmaksızın görevden alma yolundaki uygulamaya son vermeye, belediye başkanlarının başkanlığı askıya alınırsa, Belediye Meclisi’nin yeni bir geçici başkan seçmesine olanak tanımaya davet ediyor.

Raporda ayrıca, yerel yönetimlerin kararlarına merkezi yönetimin müdahalesi, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki aşırı kontrolü, yerel yönetimler sınırlarında değişiklik yapılırken yerel yönetime danışılmaması, yerel yönetimlerin mali özerkliğe sahip olmaması eleştiriliyor, bu hususların düzeltilmesi talep ediliyor.

Türkiye’de iktidar değişikliğinde bir demokratikleşme hareketinin başlaması içinde bulunduğumuz otoriter rejimden çıkmak bakımından büyük önem taşıyor. Ancak demokrasinin daha sağlam temellere oturtulması, ikide bir çıkan demokrasi krizlerine son verilmesi, ancak halkın öznesi olduğu aşağıdan yukarıya bir demokrasinin inşasıyla mümkün olabilir. Bunun gerçekleşeceği alan ise yerel yönetimler. O nedenle Türkiye’nin taraf olduğu Avrupa Yerel Yönetimler şartı, günümüz koşullarında yeni bir önem kazanmış bulunmakta. Demokrasinin yerelde inşasına, halkın katılımının sağlanmasına açılan kapı rolünü oynayabilir. Bu yönde bir demokratikleşme süreci başlatmak isteyen bir iktidarın, Yerel Yönetimler Şartı ile ilgili olarak atması gereken üç adım var:

a. Şartın kabul ettiğimiz hükümlerini uygulamak, bunun için gerekli yasal düzenlemeleri yapmak. Bu zaten bir uluslararası sözleşmeye taraf olmanın getirdiği yükümlülük. Şartın uygulanmasındaki aksaklıklar konusunda Yerel Yönetimler Kongresi’nin raporlarında gerekli bilgi var.

b. Yerel Yönetimler Şartı’na konulan dokuz çekincenin kaldırılması ve bu hükümlerin uygulanması.

c. Katılım hakkını düzenleyen Ek Protokol’e taraf olunması.

Bu konular gerçekleştirildiği ve Türkiye’yi yönetenler Avrupa Yerel Yönetimler Şartı’na egemen olan temel düşünceyi benimsediği takdirde, Türkiye’de demokrasi yeni bir raya oturacaktır.