Yeni Sanayi Politikası ve Dijitalleşme

“Dünle beraber gitti, cancağızım
Ne kadar söz varsa düne ait
Şimdi yeni şeyler söylemek lazım.”
Mevlana Celaleddin Rumi

Kriz dönemleri aynı zamanda arayış dönemleridir. Krizden nasıl çıkılacağı, krizin bedelini kimin ödeyeceği, krizden sonra ne yapılacağına ilişkin arayışlar yoğunlaşır. Son yıllarda Türkiye’de “Yeni Ekonomi Programı”, “Yeni Ekonomi Modeli” gibi kavramların gündeme gelmesi de yaşanan ekonomik krizin göstergelerinden biri.

2018’de başlayan, 2020’de pandemi ile birlikte derinleşen kriz, 2021 sonunda kendisini kur krizi olarak gösterdi. 2021 yılında dolar %75, tüketici fiyat endeksi %36 ve üretici fiyat endeksi %80 arttı. Böylece 20 yıl sonra 2001 krizindeki enflasyon düzeyine dönülmüş oldu.

Krizden nasıl çıkılacağını söylemek için krize neden girildiğini görmek gerekiyor. Bu nedenle son 60 yıllık dönemde Türkiye ekonomisinin nasıl değiştiğine hızlıca bakacağız.

1. ÜRETİM

Önce üretim ile, gayri safi yurt içi hasıla (GSYİH) ile başlayalım. Bilindiği gibi Türkiye ekonomisi 1960’tan günümüze çeşitli krizler yaşadı: krizlerin sonucu olarak 1980, 1994, 1999, 2001 ve 2009’da GSYİH’da ciddi düşüşler yaşandı (Şekil 1). 1994 ve 1999 krizlerini 2001’in öncülü olarak görmek mümkün. 2009 krizinin oluşmasında 2008’de dünya ekonomisinde yaşanan finansal krizin etkisi önemli. 1980 ve 2001 krizlerinden sonra ekonomi politikaları ve gelişme dinamiklerinde radikal değişimler yaşandı. 2021’de de benzer ölçekte bir dönüşümün zorunlu olduğu görülüyor.

Ekonomik krizler nedeniyle yıllık GSYİH artış oranlarında şiddetli dalgalanmalar yaşanıyor. Örneğin bir yıl %8 ile büyüyen ekonomi, ertesi yıl %5 daralabiliyor, bir sonraki yıl büyüme oranı tekrar %8’e çıkabiliyor. Bu tip şiddetli dalgalanmalar, ekonomik belirsizlikleri artırarak uzun dönemli yatırımları engelliyor ve ekonominin uzun dönemli sürdürülebilir büyüme hızının düşmesine yol açıyor.

Yıllık dalgalanmaların arkasında uzun dönemli büyüme hızı nasıl değişti? Uzun dönemli büyüme hızını bulmak için çeşitli filtreleme yöntemleri kullanılıyor. Şekil 1’deki sarı çizgi yaygın olarak kullanılan HP filtresi ile hesaplanmış uzun dönemli büyüme hızını gösteriyor. Bu verilere göre Türkiye’nin uzun dönemli büyüme hızı son derece istikrarlı: dönemler arasında küçük farklara karşın Türkiye ekonomisi 1960’tan günümüze yılda ortalama %4,5-5.5 bandı içerisinde büyümüş. 2010’dan sonra uzun dönemli büyüme hızındaki düşüş eğilimi de dikkat çekici.

2. ULUSLARARASI İŞ BÖLÜMÜ

Türkiye ekonomisi, diğer ekonomilerden izole değil, aksine giderek dünya ekonomisi ile bütünleşen bir ekonomi. Bu nedenle Türkiye ekonomisinin gelişimini anlamak için dünya ekonomisi ile nasıl eklemlendiğine, yani uluslararası iş bölümündeki konumunun nasıl değiştiğine de bakmamız gerekiyor. Uluslararası iş bölümündeki konumu en iyi yansıtan göstergelerden biri ihracatın yapısı.

Şekil 2’de 1960-sonrası dönemde Türkiye’nin ihracat yapısı görülüyor. 1960 ve 1970’li yıllarda Türkiye geleneksel azgelişmiş ülkeler gibi tarım ve gıda ürünlerinin üretiminde uzmanlaşmış bir ülke, ihracatının çok büyük bir kısmını (%75’ten fazlasını) bu ürünler oluşturuyor.

1970’lerde başlayan ve 1980’lerde hızlanan yapısal dönüşüm sonucu Türkiye ihracatında emek yoğun (tekstil ve hazır giyim) sektörlerinin payı hızla artarken tarım ve gıda ürünlerinin payı düşüyor ve 1980’lerin sonlarına doğru tekstil ve hazır giyim en büyük ihracatçı sektör oluyor. 1990’larda ve 2000’lerin ilk yıllarında ise orta-teknoloji sektörlerin payında bir artış var, makina ve ulaşım araçlarının payı artıyor, emek yoğun sektörlerin payı düşüyor. 2008 dünya ekonomik krizinden sonra ihracat yapısında ciddi bir dönüşüm yaşanmıyor.

Özetlersek, 1960-sonrası dönemde Türkiye’nin ihracat yapısında sürekli bir yapısal dönüşüm yaşandı (doğal kaynaklara dayalı ürünler → emek yoğun ürünler → orta teknoloji ürünleri). Bu dönüşümler sonucu tüm dönem boyunca Türkiye ekonomisi yılda %4,5-5,5 büyüyebildi. Fakat aynı yıllarda gelişmiş ülkelerde yaşanan teknolojik gelişme ve yapısal dönüşüm sonucu, bu süreç Türkiye’nin uluslararası iş bölümü içerisindeki konumunda köklü bir değişikliğe yol açmadı.

Türkiye’yi aynı dönemde hızlı bir büyüme temposu yakalayan Güney Kore ile karşılaştırmak bu konuda bir fikir verebilir. Güney Kore 1960’larda Türkiye’den çok daha yoksul olmasına karşın yapısal dönüşümü çok daha erken (20 yıl önce) ve hızlı bir şekilde gerçekleştirdi ve uluslararası iş bölümünde “teknoloji geliştiren ülke” konumuna ulaştı. Günümüzde Güney Kore ihracatının yaklaşık %60’ı makina ve ulaşım araçlarından oluşuyor.

Türkiye’nin 2000’lerden sonraki uzmanlaşma yapısını daha iyi görebilmek için makina ve ulaşım araçlarının detayına bakılabilir. Şekil 3’te “elektrikli makina-elektronik ürünler”, “makina” ve “ulaşım araçları”nın Türkiye ihracatındaki payları görülüyor. Ulaşım araçları (büyük ölçüde otomobil) ihracatı özellikle 2000’li yılların başlarında AB ile Gümrük Birliği sonucu hızlı bir şekilde artıyor. Otomobil ihracatının artmasındaki en önemli etkenlerden biri, bu dönemde yabancı firmaların AB’ye yönelik üretim için yatırım yapması ve Türkiye’nin Avrupa otomobil üretim zincirleri ile bütünleşmesi. Elektrik-elektronik ürünleri ihracat payı da aynı yıllarda daha yavaş artıyor ve 2005’ten sonra özellikle AB’ye televizyon ihracatının azalmasından dolayı düşüyor. Makina ihracat payı ise 1990’lardan sonra düzenli bir şekilde artıyor. Bu şekilde de açıkça görüldüğü gibi Türkiye’nin orta teknolojili ürünlerde uzmanlaştığı en önemli ürünler, metal işleme teknolojilerine dayanan otomobil ve makina üretimi. Türkiye’deki üreticilerin elektrik-elektronik teknolojilerine dayalı ürünlerdeki göreli konumu 2000’lerin ortasından itibaren giderek zayıflıyor. Dijital dönüşümün bu ürünler temelinde başladığını vurgulayalım. Türkiye’nin otomobil ihracatının temelinde Avrupa üretim zincirleri ile bütünleşmesinin olduğunu belirtmiştik. Bu sürecin bir yanı AB ülkelerine olan ihracat ise, diğer yanı da sektör-içi ticaretin gelişmesi. Bu nedenle ihracatın yapısına ek olarak, net ihracata, yani ihracat-ithalat farkına da bakılması gerekli.

Ana ürün grupları itibariyle net ihracat değerleri ’te yer alıyor. 1990’ların ortasından itibaren ihracat yapısında emek yoğun ürünlerden orta teknolojili ürünlere yönelik bir yapısal dönüşüm sağlanmasına rağmen, tekstil ve giyim eşyası hala Türkiye’nin en önemli net ihracatçı sektörü. Türkiye’ye döviz kazandıran en büyük sektör emek yoğun sektörler. Makina ve ulaşım ve kimya sektörleri ise en önemli net ithalatçı sektörler.

Makina ve ulaşım araçlarının alt gruplarına bakıldığında, ihracattaki hızlı artışa karşın, ulaşım araçlarının aslında net ihracatçı olmadığı görülüyor (Şekil 5). Ulaşım araçlarında 2020’de yaşanan pozitif net ihraç değeri büyük ölçüde pandemi ile ithalatın azalmasından kaynaklanıyor. Makina ve elektrik-elektronik ürünlerinde ise Türkiye tüm dönem boyunca net ithalatçı. Söylemeye gerek yok, Güney Kore elektrik-elektronik ve ulaşım araçlarında 1980’lerden günümüze hep net ihracatçı konumunda.

Sonuç olarak, Türkiye ekonomisi gerçekleşen yapısal dönüşümlere karşın hala emek yoğun sektörlerde net ihracatçı konumunda. Orta teknoloji ürünlerindeki ihracat miktarı, emek yoğun ürünlerden daha fazla, fakat bu ürünlerde (özellikle uluslararası üretim zincirlerindeki konum nedeniyle) ithalat miktarı da yüksek. Yüksek teknoloji ve dijital teknoloji ürünlerinde ise Türkiye’nin ihracatı ihmal edilebilir düzeyde.

3. DİJİTAL DÖNÜŞÜM

Dünyada üretim süreçleri 1970’li yıllardan itibaren elektroniğe dayalı teknolojiler temelinde değişime uğradı. Bu dönemde yaygınlaşmaya başlayan sayısal kontrol (NC) teknolojileri ile makinaların programlanabilmesi sağlandı. 1980’li yıllardan itibaren bilgisayarların gelişmesi imalat süreçlerinde bilgisayarlı sayısal kontrol (CNC) teknolojilerini yaygınlaştırdı, üretim ve tasarım süreçlerinin birleşmesini sağladı. 1990’lı yıllarda internet ve mobil teknolojilerin gelişmesi ile sadece imalat süreçlerinde değil, yaşamın tüm alanlarında dijital teknolojiler başat hale geldi. Artık sadece bilgisayar ağlarından değil, tüm nesneleri, insanları ve kurumları içeren ağlardan bahsediyoruz.

Bu süreci tanımlamak için Yeni Ekonomi, İnternet Ekonomisi, Ağ Ekonomisi, Dijital Ekonomi, Sanal Ekonomi, Bilgi Ekonomisi, Enformasyon Toplumu, Bilgi Toplumu, Bilgiye-dayalı Ekonomi, Sanayi-sonrası Toplum, Tekno-kapitalizm, Bilişsel Kapitalizm ve Sanayi 4.0 gibi çok çeşitli kavramlar kullanıyoruz. Bu kavram ve teknoloji çeşitliliğine karşın, süreci belirleyen temel dinamik yazı, ses, resim, ozalit, model gibi çok farklı ortamlarda kaydedilen her türlü bilginin dijital formatta rahatlıkla ve içeriğinden bir şey kaybetmeden kodlanabilmesi ve işlenmesidir. Bu nedenle dijital dönüşüm bu sürecin içeriğini en iyi tanımlayan kavram olmaktadır.

Yapısal dönüşüme ilişkin değerlendirmede görüldüğü gibi, Türkiye’nin ihracatında elektrik-elektronik ürünlerinin payı son derece düşük olduğu gibi, bu pay 2005’ten itibaren daha da düşme eğiliminde. Dijital teknoloji ürünlerinin alt yapısını oluşturan elektrik-elektronik ürünlerinde Türkiye’nin rekabetçi olamaması dijital dönüşümü engelleyen en önemli etkenlerden biri. Nitekim dijital teknoloji üretimi ve kullanımına ilişkin pek çok göstergeye göre dijital dönüşüm konusunda Türkiye’nin istenilen düzeyde olmadığı görülüyor. Dijital altyapı ve insan gücüne ilişkin sadece iki temel gösterge Türkiye’nin konumunu göstermek açısından yeterli olacaktır.

Şekil 6’da internet altyapısının gelişiminin en önemli göstergelerinden biri olan sabit (sol eksen) ve mobil (sağ eksen) geniş bant internet bağlantısı olan kişi verileri yer alıyor. Türkiye’de sabit geniş bant bağlantısı olan kişi sayısı %20, mobil geniş bant bağlantısı olan kişi sayısı da %79. Bu verilere göre Türkiye OECD ülkeleri arasında en düşük geniş bant bağlantı sayısına sahip ülkelerden biri. Sabit hat fiber bağlantı sayısında ise durum daha olumsuz. Türkiye yaşayanların sadece %4,8’i fiber bağlantıya sahipken, bu oran Güney Kore’de %36,5, İsveç’te %30,3 ve Japonya’da %27.4’e ulaşmış durumda.

Dijital altyapı kadar önemli bir başka gösterge de toplam istihdamda BİT uzmanlarının oranı. Şekil 7’de aynı ülkeler için BİT istihdam oranı verileri yer alıyor. BİT uzmanı istihdamı açısından Türkiye’nin konumu, altyapıdan da daha olumsuz bir tablo sunuyor. OECD ülkelerinde en düşük BİT istihdam oranına sahip Polonya ve Portekiz gibi ülkelerde bile bu oran Türkiye’nin iki katından fazla. BİT istihdam oranının düşük olması hem yeteri kadar uzman yetiştirilememesi hem de firmaların bu konuda yeteri kadar talebinin olmamasının bir sonucu. Firmaların talebinin yetersiz olmasının en önemli nedenlerinden biri de yapısal dönüşüm konusunda görüldüğü gibi, Türkiye’de bilişim ve iletişim sektörlerinin gelişmemiş olmasıdır.

4. “YENİ” SANAYİ POLİTİKASI

Türkiye ekonomisinin 1960’lardan günümüze doğal kaynağa dayalı ürünlerden emek yoğun ürünlere, bu ürünlerden de son olarak orta teknolojili ürünlere doğru bir yapısal dönüşüm gerçekleştirdiğini, fakat orta teknoloji ürünlerdeki dönüşümün sürdürülemediğini, dijital dönüşüm için gerekli sanayi yapısının, dijital altyapının ve insan kaynaklarının yetersiz kaldığını gördük. Son 20 yıldır uygulanan, inşaat sektörüne dayalı ve dış kaynak destekli (yani cari açığa dayalı) büyüme politikaları, genel olarak imalat sanayiini, özel olarak da dijital teknolojilerin geliştirilmesi ve yaygınlaştırılmasında kilit rol oynayan elektrik-elektronik sanayilerini olumsuz etkiledi. Bu sürecin uzun dönemde sürdürülebilir olmadığı açık(tı). Nitekim son yıllarda Türkiye ekonomisi ciddi bir krize sürüklendi ve bunun sonucu olarak yeni “model” arayışları gündeme geldi.

Mevcut durumda tutarlı ve bütünlükçü bir sanayi politikası olmadığı için “yeni” bir sanayi politikası yerine, sanayi politikasının yeniden gündeme gelmesi gerektiği söylenebilir, çünkü başarılı ülke örneklerinde görüldüğü gibi, uzun dönemde sürdürülebilir ve kapsayıcı bir büyüme için nelerin yapılması gerektiği az çok belli.

Bu açıdan bakıldığında Türkiye’nin önünde üç seçenek bulunuyor:

• Mevcut uygulamaların devam etmesi, yapısal dönüşüm ve dijital dönüşümün “piyasa mekanizmasına” bırakılması: “Her şeyin eskisi gibi devam etmesi” olarak da tanımlanabilecek bu seçenekte Türkiye açısından rakip olarak görülebilecek Doğu Avrupa ülkeleri ile Asya’nın gelişmekte olan ülkeleri (özellikle Çin, Hindistan ve Vietnam gibi ülkeler) hızla dijital teknolojileri kullanarak Türkiye’nin mevcut durumda rekabetçi olduğu “geleneksel” sanayilerde üretkenliklerini artıracaklar, Türkiye uluslararası işbölümü içerisindeki mevcut konumunu da koruyamayacaktır.

• Dijital teknolojilerin mevcut sektörlerin üretkenliğini yükseltecek şekilde hızla yaygınlaşması: Bu seçenekte Türkiye mevcut sektörler (özellikle makina ve ulaşım araçları) temelinde rekabet gücünü ve dünya ekonomisi içindeki konumunu koruyabilecektir.

• Üçüncü seçenek, dijital dönüşümü hedefleyen bütüncül ve yenilikçi politikaların uygulandığı, bu politikaların gerektirdiği yatırımların yapıldığı ve dijital teknoloji sektörlerine doğru yapısal dönüşümün gerçekleştirildiği seçenektir. Bu seçenek için dijital teknoloji sektörlerinin hızla büyüyerek ekonomik büyüme ve üretkenlik artışının motoru haline gelmesi gereklidir. Bu seçeneğin gerçekleşmesi durumunda Türkiye uluslararası iş bölümü içindeki konumunu değiştirebilecek, gelir düzeyini hızlı ve sürekli bir şekilde artırabilecektir.

Türkiye açısından en iyi seçeneğin üçüncü seçenek olduğu açık. Bu seçeneğin gerçekleşmesi sağlayacak kamu politikalarının üç temel bileşeninin olduğunu söyleyebiliriz:

• Altyapı ve çerçeve koşullarının sağlanması: Dijital altyapıda, güçlü ağ dışsallıkları ve ölçek ekonomileri bulunduğu için altyapının oluşturulmasında devlet kaçınılmaz olarak belirleyici bir rol oynuyor. Devlet, bizzat kamu yatırımları ve/veya uygun düzenlemeler ile gelişen dijital taleplere cevap verecek şekilde altyapının yaygınlaşmasını sağlamalı, yeni nesil erişim altyapıları tüm haneleri ve firmaları kapsayacak şekilde geliştirilmeli. Ayrıca herkesin özgürce bilgiye erişimini ve internet açıklığını (“openness”) güvence altına alacak hukuki düzenlemeler yapılmalı.

• Dijital teknolojilerin yaygınlaşması: Mevcut koşullarda büyümenin motoru görevini üstlenen otomobil ve makina gibi orta-yüksek teknoloji ve tekstil ve hazır giyim gibi emek yoğun sektörlerde dijital teknolojilerin hızla yaygınlaşması için özgün politikalar geliştirilmeli. Türkiye’de dijital teknolojilerin yaygınlaşmasında en önemli engeller firmaların gerekli dijital yeteneklere sahip olmaması ve firma ölçeği olduğu için, özellikle küçük ve orta boy işletmelerde bu teknolojilerin kullanımı ve hızla yaygınlaşması kamu tarafından desteklenmeli. Teşvik mekanizmaları tek başına dijital teknolojilerin yaygınlaşmasını sağlayamayacağı için yasal düzenlemeler firmaları dijital teknoloji ve uygulamaları kullanmaya yönlendirecek şekilde tasarlanmalı.

• Dijital dönüşümün sağlanması: Dijital teknolojilerin tüm potansiyelinden yararlanılması için Türkiye’de dijital teknoloji sektörlerinin gelişmesi ve dijital yenilik kapasitesinin artırılması, gerekli işgücünün yetiştirilmesi ve bu sektörlerde talep sürekliliğinin sağlanması gerekli. Kamu alımları ve yatırımları bu sürekliliği sağlamada kullanılabilecek önemli politika araçlarıdır. Dijital dönüşümün en önemli unsurlarından biri, dijital yenilik kapasitesinin artırılmasıdır. Bu yeteneklerin geliştirilmesi ve en güncel gelişmelerin takip edilebilmesi için uluslararası yenilik ağlarında aktif olarak yer alınması gerekiyor. Araştırmacıların ve firmaların uluslararası yenilik ağlarına katılmasını sağlayacak politikalar tasarlanmalı. Bu kapsamda son yıllarda giderek artan bir önem kazanan açık kaynak kod yazılım modelinin yaygınlaştırılması ve açık kaynak kod yazılım topluluklarında yer alınması için özendirici tedbir ve destekler geliştirilmeli.

Türkiye, dijital dönüşüm doğrultusunda sanayi yapısını da dönüştürecek ve uzun dönemde hızlı bir şekilde büyüyebilecek kaynaklara ve bilgi birikimine sahip. Sanayi politikası ile bu kaynakları ve birikimi koordineli bir şekilde harekete geçirmek de mümkün, yeter ki siyasi irade bu amaç doğrultusunda sürekli ve bütüncül bir sanayi politikası uygulayabilsin.