Bu makalede ülkemizde adı çok söz edilen ama bir türlü gerçek konumu çerçevesinden tartışılamayan ve Maliye Politikasının en önemli uygulama aracı olan bütçenin niteliğini ve toplumların hayatı içindeki rolü ve önemini ele almaya çalışacağız.
Çok kısa bir tanım vermek gerekirse “bütçe” devletin belirli bir dönem içinde yapmayı taahüt ettiği harcamaları ile bunları karşılamak üzere toplamayı tahmin ettiği gelirleri gösteren belgeler bütünüdür.
Kelime anlamı olarak Bütçe (Budget) eski Fransızcada küçük çanta “littlebag” anlamına gelen “bougette” kelimesinden gelmektedir. İngiliz Hazine Bakanlarının parlamentoda yapacakları bütçe konuşması metnini ve diğer belgeleri taşıdıkları tahtadan yapılmış, içi saten dışı kırmızı deri ile kaplı çantanın adı da buradan hareketle “budgetbox-Gladstone Box” olarak bilinir. (Gladstone 1860’larda İngiliz Hazine Bakanlığı yapmış olan bir siyasetçidir).
Bütçenin Siyasi, Ekonomik ve Sosyal Açıdan Taşıdığı Anlam Nedir ?
Bütçe toplumların hayatı içinde çok eski tarihlerden bu yana önemli bir rol oynayan hatta batı demokrasilerinin temelinde yatan kavramların en önde gelenidir. Dolayısı ile bütçenin önemi esas olarak bu noktadan ele alınırsa anlam taşır. Vurgulamak istediğimiz husus bütçenin öncelikle siyasi bir döküman olmasıdır. Bütçenin siyasi bir döküman olma niteliği devletin (zamanında kralların veya kraliçelerin-günümüzde demokratik yollarla seçilen hükümetlerin) üstlendiği görevleri yerine getirmesi için ihtiyaç duyduğu harcamaları yapabilmek ve bu amaçla ihtiyaç duyduğu mali kaynakları (vergiler, borçlanmalar) toplamak için halkın temsilcilerinin yani Parlamentonun onayını almak zorunda olmasından kaynaklanır. Bütçenin siyasi niteliğine ilerleyen bölümlerde biraz daha yakından bakacağız. Ülkemizde de devletin yapmayı planladığı harcamalar ile toplamayı tahmin ettiği gelirler ve bunların uygulamasına ilişkin hükümleri düzenleyen belgeye de buradan hareketle “bütçe” adı verilmektedir. Daha önceden bu kavram “muvazane-i umumiye” olarak da bilinmekteydi.
Modern zamanlarda bütçeler bir çok değişiklikler geçirmiş ve devletin uyguladığı maliye politikalarının dayanağı olan hukuki belgeler olmanın ötesine geçerek kaynakların nasıl ve ne şekilde kullanıldığına dair hesap verme mekanizmasının da önemli bir aracı olmuşlardır. Bütçenin tarihsel süreçte geçirdiği evrelere kısaca göz atacak olursak yani bütçe sürecinin tarihsel bir boyut içerisinde ele alacak olursak bu önemli dökümanın çok hayati ancak pek fazla üzerinde durulmayan ancak yine de sevindirici bir gelişme olarak son zamanlarda daha fazla dile getirilen bir özelliğine öncelikle değinmek gerekir.
Bu da BÜTÇE HAKKI’dır. Bütçe hakkı “devletin yapacağı harcamalar ile bu harcamaları yaparken nereye ve kime yükümlülük salacağı konusunda karar verme hak ve yetkisine doğrudan milletin veya temsili demokrasilerde onun temsilcisi olarak parlamentonun sahip olmasını ifade eder. Bütçe hakkı gelir toplama ve harcama yapma yetkisinin halka/parlamentoya ait olması anlamına geldiği gibi aynı zamanda bu yetkinin uygulamada sınırları belirlenmiş bir biçimde hükümetlere devredilmesini de içeren bir özelliğe sahiptir. Dolayısı ile bütçe hakkını daha geniş anlamda “gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılması hakkındaki nihai kararın millette olması koşulu ile bu yetkinin uygulamada hükümetlere devredilmesini ve hükümetin de aldığı bu yetkiyi nasıl kullandığının hesabını bu yetkinin asıl sahibi olan millete/parlamentoya vermesi “ olarak tanımlamak daha doğru olur.
Bütçe hakkı bu açıdan devlet yönetiminde halkın temsilcileri aracılığı ile söz sahibi olmasını sağlayan ve bu anlamda demokrasinin yerleşmesini ve kök sağlamasını sağlayan önemli bir kavramdır. Bu hak tarihsel süreç içinde toplumlarının egemen gücün koyduğu keyfi, ağır ve adaletsiz vergilere karşı giriştiği vergi isyanlarının ve sosyal mücadelelerin sonucunda elde edilmiştir. Literatürde “temsilsiz vergi olmaz – no taxation without representation” olarak bilinen bu ilke egemen güce hitaben “ benden vergi almak istiyorsan benim görüşümü ve onayımı almak zorundasın ve benim senin nazarında temsil edilmemi kabul etmek durumundasın . Sonuç olarak da aldığın bu vergileri nasıl kullandığının da hesabını yine bana vermelisin ” uyarısı anlamına gelir.
Bütçenin siyasi bir döküman olması sadece bu yetkilerin sınırları parlamentolar belirlenmiş bir biçimde tarafından hükümete devredilmesi ve sonuçta da hesabının sorulması ile ilgili hukuki bir süreç ile sınırlı değildir. Bütçe aynı zamanda sınıfsal bir içerik de taşır. Toplanan vergileri kimlerin ödeyeceği ve harcamalardan kimlerin yararlanacağı da doğal olarak bütçelerde yer alan sınıfsal tercihlerin dolayısı ile siyasal yönün (bütçenin ekonomi politiğinin) bir diğer yansımasıdır. Bütçe belgesi bu konuda da parlamentolara ve kamuoyuna doğru ve açık bir biçimde hükümetin politikalarını yansıtmak durumundadır.
O nedenle parlamentoların bütçeleri tartışması, hükümeti sorgulaması , kaynakların nasıl ve kime tahsis edildiğini anlaması ve yetkiyi ona göre vermesi ve sonradan bu yetkinin nasıl kullanıldğını “izlemesi” daha demokratik bir toplum yapısının ayrılmaz bir ögesidir. Daha açık bir deyişle demokrasi vatandaşın sadece seçim dönemlerinde gönlündeki siyasi partiye oy vermesi ile tamamlanan bir süreç değildir. Onu aşan sürekliliği olan bir olgudur. Bütçelerin siyasi, ekonomik ve sosyal açıdan önemi burada yatar.
Yukarıdaki açıklamalardan da sezinlenebileceği gibi bütçenin siyasi önemi aslında bütçenin ekonomik bir boyutunun da olduğuna işaret etmektedir. Hükümetler meclisten aldıkları yetki ile ekonomik politikalarını da uygularlar.
Yerine göre genişleyici veya daraltıcı maliye politikaları ile bütçelerine açık veya fazla verdirmek suretiyle büyüme, istihdam ve ödemeler dengesindeki dalgalanmaları en aza indirmek ve ekonomide istikrarı sağlamak gibi temel bir görevi de bütçe aracılığı ile yerine getirirler. Bunlar yaparken hükümetlerin merkez bankasının uyguladığı para politikaları ile uyum içinde hareket etmek gibi bir sorumlulukları da vardır. Bu iki politikanın birbirinden bağımsız ve çelişkili bir biçimde yürütülmemesi gerekmektedir. Bunun yanısıra bütçenin ekonomik açıdan önemi aynı zamanda hükümetlere harcama ve vergi politikaları ile amaçlanan sosyal ve ekonomik programların (gelir dağılımında adalet, sosyal yardımlar, yoksullukla mücadele, kamu yatırımları, büyüme ve tam istihdamın sağlanması gibi) ne ölçüde gerçekleştirdikleri, kaynakları yerinde kullanıp kullanmadıkları konusunda da topluma karşı sorumlu olmaları ile de ilgili bir kavramdır.
Bütçenin sosyal boyutu ise toplumun her kesimini ilgilendiren kararların alındığı bir süreç olması ile ilgilidir. Dolayısı ile bütçe her ne kadar Parlamentolarda görüşülen ve onaylanan bir hukuki belge (genellikle Bütçe Kanunu) olsa da bu belgenin oluşturulmasından uygulanmasına ve sonuçta hesabının sorulmasına kadar geçen süreç aslında tüm vatandaşların ilgi alanına girmesi açısından toplumu ilgilendiren özellikler taşır. Bütçeler üzerinde vatandaşın gözetimi ve bu kararların alınmasında vatandaşların katkısı ve yönlendirmesi de son zamanlarda üzerinde tartışılan “katılımcı bütçe” kavramı konusunda bir farkındalık oluşmasına yardımcı olmuştur.
Kamu Kesiminin “Babası” Olarak Merkezi Yönetim Bütçesinin Yeri ve Önemi
Buraya kadar bütçenin siyasi, ekonomik ve sosyal açıdan açıdan önemini vurgulamış olmakla beraber bir noktanın daha altını çizmek gerektiğini de belirtmek gerekir. Bu da bütçe süreçlerinde rol alan kurumlar arasındaki hiyerarşik yapının niteliğidir. Ülkemiz uygulamaları açısından, burada ele aldığımız bütçe kamuoyunun da bütçe dendiğinde ilk aklına gelen merkezi yönetim bütçesidir. Bu daha çok “devlet bütçesi” ya da “manşet bütçe (headline budget)” olarak da tanımlanmaktadır. Aslında merkezi yönetim bütçesi devletin daha geniş bir tanımı olan “genel yönetim” birimleri içinde yer alır. Genel yönetim birimleri merkezi yönetim bütçesinin dışında yerel yönetimleri, sosyal güvenlik kurumlarını da içine alan bir kavramdır. Merkezi yönetiminin genel devlet içindeki yerini ve önemini belirtmek açısından aşağıdaki şema açıklayıcı olabilir.
Bu şemanın konumuz açısından önemi Merkezi Yönetim Bütçesinin diğer kurum ve kuruluşlara da katkı yapan ve onların işlevlerini yerine getirmesinde en önemli pay sahibi olan bütçe olmasında yatmaktadır. Merkezi yönetim bütçesi (onun içinde de Genel Bütçe) kamu çalışanlarının maaşlarını ödeyen, yerel yönetimlere kaynak aktaran, eğitimden sağ- lığa, savunma harcamalarından tarımsal desteklere, sosyal yardımlara, devlet borçlarının ödenmesine, verilen kamu özel işbirliği garantilerinden doğan bedellerin ödenmesine, vergi ve diğer kamu gelirlerinin toplanmasına, sosyal güvenlik kurumlarının açıklarının finansmanına ve KİT’lerin ve Kamu Bankalarının görev zararlarının karşılanmasına kadar çok geniş bir yelpazede kamu kaynaklarını kontrol eden ve gelirlerin giderleri karşılamasında yetersizlikler olursa ortaya çıkacak bütçe açığı için borçlanan çok önemli fonksiyonlara sahip bir bütçedir. Dolayısı ile merkezi yönetim bütçesi (ama onun içinde de Genel Bütçe) devlet yönetimi (devletin her kademede kamusal işlevlerinin ifa edilmesi anlamında) açısından büyük öneme sahip bir bütçedir. Bir diğer deyişle hiyerarşik açıdan diğer bütün bütçelerin babası durumundadır. Bu aynı zamanda yukarıda ele aldığımız bütçenin siyasi yönü ile de yakından bağlantılıdır. Zira siyasi partiler özünde topluma verdikleri sözleri bu kaynakları kullanmak suretiyle yerine getirmek ve siyasi rekabeti de bunun için yapmak durumundadırlar
Bu açıdan da kamu sektöründe kaynak tahsislerindeki hükümetlerin siyasi tercihlerinin belirlenmesinde ve bunların finanse edilmesinde de Merkezi Yönetim Bütçesi temel bir araç durumundadır. Bir fikir vermek gerekirse genel devletin verdiği bütçe açığının tamamına yakın kısmı Merkezi Yönetim Bütçesine aittir. Genel Devlet Harcamalarının GSYH içindeki payı 2019 gerçekleşmelerine göre % 36’ya yakındır. Merkezi yönetim harcamalarının bunun içindeki payı ise GSYH’ya oran olarak aşağı yukarı % 23 civarındadır. Geri kalan tutar yerel yönetimler ve SGK gibi kurumlara aittir. Dolayısı ile merkezi yönetim bütçesi hacim olarak diğer kamu kurum ve kuruluşlarının oldukça üzerindedir.
Merkezi yönetimin kamu kesiminde en büyük bütçeyi kullandığı gözönüne alınacak olursa bu bütçenin hangi kalemlere tahsis edildiği de siyasi ve ekonomik tercihler açısından önem taşımaktadır. Bu konudaki dağılım çok genel çizgileri ile aşağıdaki tabloda yer almaktadır.
Bu Tablo Bütçenin ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırma bazında nerelere kaynak ayırdığını göstermektedir. Tablo’da sarı ile işaretli dikey sütunlar 2021 yılında devletin en çok Genel Kamu Hizmetleri başlığı altında yer alan kaleme bütçe ayırdığını (% 27 oranında) göstermektedir. Bu kalemin önemli bir bölümü de faiz harcamalarına gitmektedir.
Bütçenin ikinci büyük harcaması %20,9’luk payla Sosyal Güvenlik ve Yardımlar başlığı altındaki hizmet grubuna gitmektedir. Devletin ayırdığı bu payın tamamı SGK sisteminin ayakta tutulması için merkezi bütçeden ayrılan paydan (% 19,9) dan oluşmaktadır. Üçüncü harcama grubu devletin ekonomik işler ve hizmetler başlığı olup devletin bu alanda yaptığı hizmetlere ayırdığı pay %17,3’dür. Yalnız bu payın içinde ekonomik amaçlı sabit sermaye yatırımları sadece % 4,7 dir. Esasen merkezi yönetimin sabit sermaye yatırımları diğer hizmet alanları da dahil edildiğinde bütçe içinde ancak % 8,2’lik bir paya sahiptir.
Bir başka deyişle merkezi yönetim bütçesi zaman içinde kamu yatırımlarının özel sektör eli ile yaptırılması konusundaki siyasi tercihler sonucu yatırımcı bir bütçe olmaktan uzaklaşmıştır. Bütçeden en çok pay alan dördüncü harcama grubu ise eğitim hizmetleridir.
Eğitim hizmetlerinin merkezi yönetim bütçesi içindeki payı % 12,5 dur.Buna karşılık savunma hizmetleri ile kamu düzeni ve güvenlik hizmetlerine (iç güvenlik başta olmak üzere mahkeme hizmetleri dahil) toplam olarak % 13,2 civarında kaynak ayrıldığı dikkati çekmektedir. Sağlık harcamalarına ise ayrılan kaynak % 6,7 lik bir paya sahiptir. Görüldüğü gibi savunma ve güvenlik için ayrılan kaynakların toplamı hem eğitim hem de sağlık harcamalarının üzerindedir.
Buna karşılık Tablo’da mavi ile işaretlenen yatay bölüm bu hizmetlere ayrılan kaynakların (girdilerin) dağılımı konusuna ışık tutmaktadır. Burada en dikkati çeken kalemlerden birisi personele yapılan maaş ve ücret ödemeleridir. SGK prim ödemeleri ile birlikte bu kalem toplam merkezi yönetim bütçesinin yaklaşık olarak ¼’ünün çalışanlara gittiğini göstermektedir. Birinci sırada ise cari transferler kalemi % 39’luk payla yer almaktadır. Bu kalemin içinde ekonomik ve sosyal amaçlı transferler, tarımsal destekler,mahalli idarelere vergi gelirlerinden ayrılan paylar, köprü geçiş garantileri, kur korumalı mevduat hesaplarına yapılacak ödemeler (2022 den itibaren) gibi harcamalar yer almaktadır.
Daha önce de işaret edildiği gibi yatırım harcamaları (sermaye giderleri) ise toplam bütçeden sadece % 8,2 gibi bir pay almaktadır. Bu açıdan bakıldığında merkezi yönetim bütçesinin % 65’e yakın kısmı muhtelif toplum kesimlerine sağlanan transferlerden ve memur- işçi maaşlarının toplamından oluşmaktadır. Bu bir anlamda bütçedeki siyasi tercihin yatırımcı ve kamucu bir merkezi yönetimden sadece maaş ödeyen ve transfer yapan bir devlet yapısına geçişi işaret etmesi açısından dikkat çekicidir. Yalnız burada hareketle merkezi yönetim bütçesinin sınıfsal tercihleri açısından net bir yorumda bulunmaktan da kaçınmak gerekir. Dikkat edileceği gibi burada merkezi yönetim bütçesinin toplumun geniş bir yelpazesine (kamu çalışanları, tarımsal emek ve sermaye, sosyal güvenlik ihtiyaçları vb) kaynak transfer etmektedir. Bu siyasi rekabet içindeki partilerin sadece sermaye ile emek arasında net bir tercih yapmaktan çok oy kaygısı ile daha populist güdülerle hareket edip her kesime bir şeyler vermek zorunda olmasından da kaynaklanmaktadır. Yıllar içinde bu popülist tercihler bir iktidardan diğerine fazla değişiklik göstermemekte ve giderek bütçeyi içinde manevra yapması zorlaşan bir katılaşmaya itmektedir. Maliye politikasının katılığı olarak adlandırılan bu durum sadece bütçeye bakarak bütçenin kaynak tahsisinin (harcama yapısının) sınıfsal niteliği hakkında bir fikir edinilmesini güçleştirebilir.
Bu nedenle konuya ışık tutacak daha farklı alanlara bakmak gerekir. Bu açıdan ilk bakılması gereken hususlardan birisi ülkemizde toplanan vergilerin kompozisyonudur. Bugün konu ile ilgilenen herkesin az çok bildiği gibi ülkemizde dolaylı vergilerin (KDV, ÖTV, İthalat Vergileri vb) toplam vergiler içindeki payı zaman içinde kabaca % 65-70 bandında hareket etmekte buna karşılık dolaysız vergilerin (Gelir, kurumlar, servet vergileri gibi) payı da % 30-35 civarında seyretmektedir.
Buradan hareketle merkezi yönetim bütçesinin gelir kanadının harcama kanadına oranla emek sermaye arasındaki sınıfsal tercihi yansıtmak açısından daha önemli olduğuna dikkat çekmemiz gerekmektedir. Dolaylı vergiler tüketim üzerine konulduğu için bazı istisnalar dışında gelir durumuna bakılmaksızın vergi mükelleflerinin hepsi tarafından aynı oranlar üzerinden ödenirler. Dolayısı ile düşük gelir gruplarının ödeyeceği dolaylı vergilerin kendi gelirleri içindeki payı yüksek gelir gruplarına oranla daha fazladır. Bu bağlamda dolaylı vergilerin yükünün emekçi sınıflar üzerindeki etkisi çok daha olumsuzdur. Benzer şekilde ücret gelirleri kaynakta kesintiye tabi iken üst gelir gruplarında yer alan kesimler tarafından ödenen gelir ve kurumlar vergileri beyana tabidir. Bu nedenle verginin hesaplanması ve ödenmesi açısından üst gelir grubuna dahil mükellefler daha esnek ve avantajlı bir konuma sahiptirler.
Aynı şekilde tahakkuk eden dolaysız vergileri emekçi kesimin geciktirmek gibi bir lüksü yokken, üst gelir grupları için tahakkuk eden vergilerin ödenmemesi veya geç ödenmesi çok daha kolaydır. Vergi konusunda özellikle sermaye sahiplerinin siyasi iktidarla olan ilişkileri de dikkate alındığında sık sık çıkarılan vergi afları, vergi borçlarının yeniden yapılandırılması,şirket bazında vergi borçlarının silinmesi gibi uygulamalar ile gelir akımlarını istedikleri gibi ayarlayabilmeleri ve ekonomik dalgalanmalardan daha az etkilenmeleri de sözkonusudur. Ek olarak ekonomik büyümeyi katkı açısından teşvik sisteminde getirilen vergi istisnaları (teknik adı ile vergi harcamaları) bütçede yer almamakta ancak bir tahmin olarak bütçe belgelerine konmaktadır.
Kısaca belirtmek gerekirse yukarıdaki açıklamaları ışığında siyasi iktidarların bütçenin harcama kanadından daha çok vergi kanadında yaptıkları düzenlemeler ile sınıfsal tercihlerini sermayeden yana koyma eğiliminde olduklarını ileri sürmek mümkündür. Bunun belki son günlerdeki bir istisnası kur korumalı mevduat, kamu gelirlerine endeksli bono gibi uygulamalar ile hükümetin bu enstrümanlara yatırım yapan üst gelir gruplarının risklerini üstlenmesi ve gerçekleşen risklerin karşılığını da merkezi yönetim bütçesinden ödemesidir.
Benzer şekilde kamu özel İşbirlikleri ile gerçekleştirilen projelere verilen garantilerin de yine bütçeden ödenmesi de siyasilerin bütçedeki sınıfsal tercihlerini yansıtması açısından dikkate değerdir. Bu şekilde emek yanlısı politikalar için ayrılabilecek kaynakların daha sermaye yanlısı alanlara kanalize edilmesi mümkün olur. Bu açıdan daha adaletli bir vergi sistemi talep etmek emekçi sınıfın ancak örgütlü mücadelesi ile gerçekleşebilir.
Çalışan kesimlerin örgütlenme ve bütçe hakkının “hakkını vermeleri” maalesef 1980’li yıllardan sonra sendikal mücadeleye getirilen kısıtlamalar ve baskılar (sendikasızlaştırma) nedeni ile mümkün olamamıştır. Buna karşılık yukarıda da belirtildiği gibi sermaye kesiminin hükümetlere erişebilirliği, onları etkilemesi ve daha örgütlü hareket etmeleri kaynakların kimlerden toplanacağı ve kimlere dağıtılacağı konusunda daha etkilidir.
Nasıl Bir Bütçe Sistemi?
Aşağıda bu durum karşısında iyi bir bütçe sisteminin nasıl tasarlanabileceği konusunda ya da daha teknik bir deyimle etkin bir kamu mali yönetiminin nasıl bir yapılanma içinde olması gerektiği hakkında bazı ipuçları vermeye çalışacağız. Öncelikle bir hususu açıklığa kavuşturmak gerekmektedir. Yukarıdaki açıklamalarda sürekli olarak iktidarlara bütçe yapma yetkisinin devredilmesinden söz ettik. Bu yetkinin kaynağı devletin, adına kollektif açmazlar (collective dilemma) denilen olgu sonucu bazı kamu mallarını (adalet, savunma, sosyal güvenlik, sağlık) üretiminden sorumlu olmasında yatmaktadır. Devlet bu harcamaları finansmanını prensip olarak vergileme yolu ile çözmeye çalışır. Dolayısı ile bütçe toplumun ihtiyaç duyduğu ama piyasa mekanizması aracılığı ile üretimini gerçekleştiremeyeceği bu açmazların çözüm anahtarıdır. Ancak aşağıda değineceğimiz gibi devletin otomatik olarak bu sistemi bütçe mekanizmasını kullanarak etkin bir biçimde işletmesini beklemek aşırı iyimserlik olur.
Zira bir ülkede devletin ekonomiye müdahale ederek kolektif açmazları çözmesi süreci özünde bu bütçe sistemlerin ne kadar iyi işlediği ile daha açık bir deyimle kamu yönetiminin bu açmazları hangi etkinlik düzeyinde çözdüğü ile çok yakından ilintilidir. Etkin devlet kolektif açmazların çözümü sırasında ortaya çıkması muhtemel maliyetleri (oy uğruna bütçe açığını arttırmak, yandaş kayırmak, ekonomik istikrarsızlıklara yol açmak vb) minimuma indirmeyi başaran devlettir. Böyle bir devlet sisteminde kaynaklar kamu yararı kavramına öncelik verilerek tahsis edilir, alınan kararlar siyasi, popülist ve bürokratik rant dağıtım mekanizmasından en alt düzeyde etkilenir. Böyle bir devlette siyaset siyasetçiler tarafından kamu yararı için yapılırken o ülkenin bürokrasisi de “tarafsız, teknik, etkin, vatandaş önceliklerine duyarlı yani liyakat sahibi” olarak nitelendirilir.
Bu çerçeveden hareketle sorumuza dönersek, etkin devlet sisteminde kaynak tahsis mekanizmasının en önemli aracı olarak bütçe sistemi nasıl bir rol oynayabilir? sorusunun yanıtı ana başlıkları ile aşağıdaki şekilde sıralanabilir;
Bir kamu mali yönetimi sistemi (bütçe sistemi)
- Makro mali disiplini sağlıyorsa- yani bütçeyi aşırı borçlanmaya gitmeden, kurallara dayalı ve disiplinli bir biçimde yönetebiliyorsa, (basiret ve disiplin)
- Eldeki kıt kaynakları toplumsal önceliklere duyarlı bir biçimde en çok ihtiyaç duyulan alanlara dağıtabiliyorsa, yani bir planlama anlayışına ve bunu uygulayabilme stratejisine sahipse, (katılımcı plan ve program)
- Bu kaynakları etkin verimli ve ekonomik kullanabiliyorsa (kamu hizmetinin üretimi), yani bütçe israfa yol açmadan, yolsuzluk yapmadan en az maliyetle ve işe yarar bir biçimde yönetilebiliyorsa ve sistem bunun ölçümünü yapıp raporlayabiliyorsa ,(saydamlık),
- En önemlisi de kaynak kullanımının hesabını verebiliyorsa (Sayıştay ve Kamuoyu denetim mekanzimaları)
İyi bir sistem olarak adlandırılabilir ve kollektif açmazların çözümüne katkıda bulunabilir.
Böyle bir sisteminin işlerliğine katkı yapacak altyapı ise;
•Kanun hakimiyeti ve adalet sisteminin bağımsızlığına, adalet sistemine saygınlık kazandırılmasına
•Yapanın yanına kar kalmayacağına garanti edebilecek bir yolsuzlukla mücadele programına ve buna destek olacak bir biçimde ihale kanunları ve mevzuatının revize edilmesine, kamu görevlilerinin yargılanmasındaki istisnaları kaldıracak bir personel mevzuatının tasarlanmasına
•Sayıştay’ın ve Merkez Bankasının siyasilerden etkilenmesini minumuma indirecek şekilde görevsel bağımsızlıklarının anayasal teminat altına alınmasına,
•İşe alımlarda tarafsız ve kaliteli personel seçimine ve etkin ve detaylı bir meslek içi eğitim programlanması yolu ile bürokrasinin kalitesinin yükseltilmesine ve iktidar memuru olmak yerine halkın hizmetinde kamu çıkarını gözeten memurlar yetiştirilmesine ve atanmasına özen gösterilmesine,
•Kamu kesiminin vatandaşa hesap verilmesini sağlamak üzere yapılan ihale sözleşmelerine, devlet içindeki yazışmalara (devlet güvenliği açısından hassasiyet taşıyan sınırlı konular hariç) vatandaşların erişiminin sağlanmasına,
•Hazine ve Maliye Bakanlığının vatandaşların anlayabileceği, teknik detaylara boğulmamış bir biçimde Vatandaş Bütçesi dökümanı hazırlaması ve bunu bütçe Meclise sunulmadan en az bir ay önce önce kamuoyuna sunulabilecek şekilde bütçe hazırlama sürecinin zaman çizelgesinin yeni baştan tasarlanmasına,
•Merkezi yönetim bütçesinin hazırlık süresinin en az altı ay hatta daha fazla olarak belirlenmesine ve toplumun değişik kesimlerinin görüşlerinin alınması ve bütçe uygulama sonuçlarının takip edilmesi sağlayacak uzmanlardan oluşan paneller oluşturulmasına,
•Vergi sisteminde bir kerelik servet vergisi alınması, artan oranlılık, istisnaların azaltılmasına, yeniden yapılandırma kanunları çıkarılmamasına, vergi borçlarının silinmesine son verilmesine, ödenmemiş vergilerin takip ve tahsilatın hızlandırılmasına ve kimseye ayrıcalık tanınmamasına imkan verecek şekilde düzenlemeler yapılmasına, bağlı olduğunun da altını çizmek gerekmektedir.
Kuşkusuz yukarıda sayılanlara konu ile ilgisi olan çevrelerin daha fazla katkı yapması ile bütçeler çok daha düzgün ve vatandaş odaklı olarak hazırlanabilir ve ülkemizde demokrasinin kökleşmesinde önemli katkılar sağlayabilir.
Sonuç
Bu makalede bütçenin siyasi, ekonomik ve sosyal boyutuna kuşbakışı da olsa bir açıklama getirmeyi amaçladık.. Böylece bütçelerin toplumların hayatı içerisindeki rolüne vurgu yapmaya, bir yandan da bu konunun ne kadar çetrefilli ve değişik grup ve sınıfların çıkarları ile ne kadar bağlantılı olduğuna da dikkat çekmeye gayret ettik. Bütçe önemli bir doküman olmakla beraber özellikle ülkemizde demokrasinin gelişmesi ve hesap sorma mekanizmalarının kamu yararı gözetilerek işletilmesi açısından öneminin yeterince anlaşılamadığı konusuna değindirmelerde bulunduk. Nihai olarak böyle bir amaca erişebilmek açısından “nasıl bir bütçe sistemi” sorusuna bir makale sınırları içinde yetersiz de olsa bir açılım getirmeye çalıştık. Beklentimiz bütçe konusunun bundan sonra sadece siyasetçilerin, bürokratların/uzmanların tekelinde tartışılan bir mesele olmaktan çıkarılması ve toplumu oluşturan özellikle çalışan kesimlerin yararına bir dokümana dönüşmesi konusunda bir sahiplenme ve farkındalık ortamının yaratılmasıdır.
DİPNOTLAR
1 Bütçelerin siyasi niteliğinin toplum kesimleri tarafından yeterince anlaşılıp içselleştirildiğini ileri sürmek ne yazık ki çok mümkün değildir.
2 Daha açık bir ifade ile burada uyum sözcüğü hükümetin merkez bankası bağımsızlığına ve o çerçevede uygulayacağı politikalara uyum göstermesi anlamında kullanılmıştır.
3 Katılımcı Bütçenin bütün boyutları ile bu makalenin sınırları içinde tartışılma imkanı olmadığı için merkezi yönetim bütçesinin karar süreçlerinde hem vatandaşların hem de kitle örgütlerinin rol alması konusuna burada ayrıntılı olarak değinilmemiştir.
4 Genel Devlet tanımı esas olarak faaliyetleri vergi ve benzeri gelirlere dayalı olarak yürütülen kurumları kapsamaktadır. Bunun dışında iktisadi hayatta ticari kurallara göre faaliyet göstermesi gereken Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler) ve Kamu Bankaları da bu resme dahil edildiğinde ortaya Kamu Sektörü olarak adlandırılan bir büyüklük daha çıkar. Merkezi yönetim KİT’lerin de ihtiyaç duyduğu finansmanı temin etmek, kamu bankalarının ihtiyaç duyduğu finanmsanı sağlamak gibi görevleri de üstlenir.
5 Buna ragmen Genel Yönetim harcamalarının GSYH içindeki payı 2019 itibari ile OECD-Avrupa ülkeleri ortalamasının yaklaşık 10 puan altındadır.
6 Ekonomik sınıflama bütçenin kullandığı girdileri göstermektedir. Kamu hizmetini ifa ederken personele yapılan harcamalar, yapılan yatırımlar, değişik kesimlere yönelik transferler gibi iktisadi kategoriler hakkında bilgi edinmemizi sağlar. Fonksiyonel sınıflama ise bu girdilerin hangi kamu hizmetini (fonksiyonunu) üretmek (eğitim, sağlık, savunma, adalet, vb) için kullanıldığı hakkında fikir verir. Böylece bu Tablo sayesinde kaynakların hangi hizmet alanlarına tahsis edildiği ve siyasi önceliklerin neler olduğu konusunda fikir edinilmesini mümkün olur. Ekonomik ve fonksiyonel sınıflamanın bir arada gösterildiği bu Tablo aynı zamanda “çapraz sınıflama” tablosu olarak da bilinir.
7 Genel Kamu Hizmetleri sınıflamada diğer kamu hizmet kategorilerine dağıtılamayan kamusal görevlerin takip edildiği başlıktır. Burada Hazine ve Maliye Bakanlığı, Dış İşleri Bakanlığı, Cumhurbaşkanlığı vb gibi politika oluşturan kurumlar yer alır. Faiz harcamalarının bu kategoride yer alması da faiz ödemelerinin içerik olarak spesifik bir hizmet grubu ile ilintilendirilememesi ile ilgilidir.
8 Bu kalemden yapılan sağlık harcamaları merkezi yönetim bütçesine ait sağlık harcamalarıdır. Bunun dışında Sosyal Güvenlik Kurumu üzerinden yapılan sağlık harcamaları buradaki tutara dahil değildir. Dolayısı ile bu analizimiz merkezi yönetim bütçesinden doğrudan yapılan sağlıkla ilgili tahsislerin kullanımı ile sınırlıdır.
9 Ek bir bilgi olarak savunma harcamalarının sadece Merkezi Yönetim Bütçesi içinden yapılmadığına dikkat çekmek gerekmektedir. Merkezi Yönetim Bütçesi içinde yer almayan Savunma Sanayii Fonu da savunma harcamaları içinde önemli bir yer tutar.
10 Çok genel hatları ile toplumu oluşturan fertlerin kolektif olarak fayda sağlayacakları halde bireysel olarak fiyatını ödemek istemedikleri kamu malının (eğitim sağlık, savunma vb) üretilememesinden doğan sorunlara kollektif açmaz adı verilmektedir. Kolektif açmazların çözümü devlet denilen organizasyon aracılığı ile olur. Bir başka deyişle ekonomiye devletin müdahalesi kolektif açmazların çözümü için gereklidir.
11 Daha önce de değindiğimiz gibi siyasi rant hükümetlerin kendisine yakın çevrelere desteklerini devam ettirmesi karşılığında devlet kaynaklarını kullandırması anlamına gelir. Popülist rant dağıtımı yeniden seçilebilmek için toplumun tüm kesimlerine mavi boncuk dağıtılmasına benzer. Bürokratik rant ise, siyasetçinin göreve getirdiği bürokratların iktidar yanlısı siyasi partiye yanaşarak daha yüksek mevki , makam ve maddi çıkar elde etmeleri olarak tanımlanabilir. Bunların hepsi özünde ekonomik istikrarsızlık ve adaletsizlik nedeni olarak kamu kaynaklarının israf edilmesi, yolsuzluğun ve toplumsal huzursuzluğun yayılmasının temel nedenleridir.
İKİNCİ YÜZYIL DERGİ 