Giriş
Türkiye’de hukuk fakültesine başlayan bir öğrencinin birer kamu hukuku kavramı olarak en çok duyacağı terimlerden ikisi kamu hizmeti ve vergilendirmedir. Özellikle ders kitaplarının kuramsal kısımlarının güncellenmesindeki yavaşlık da dikkate alındığında, aynı öğrencinin vergi hukuku dersinde vergilendirme ilkeleri başlığında duyacağı ilkelerden birisi “verginin karşılıksızlığı” olacaktır. Öğrenci idare hukuku dersine devam ettiğinde kendisine uzunca bir süre kamu hizmeti kavramı açıklanacak ve bu kavramın özelliklerinden söz ederken de kamu hizmetinin “meccani” daha çağdaş bir Türkçeyle bedelsiz olduğu söylenecektir. Verginin karşılıksız olması ve kamu hizmetinin bedelsizliği önemli kamu hukuku kuralları olmakla birlikte 1980’lerden itibaren tartışılmaya başlayan konulardır.
Esasında modern anayasalarda yer aldığı haliyle verginin kamu giderlerini karşılamak amacıyla alındığı, kamu giderlerinin de kamu hizmeti sunma sorumluluğu çerçevesinde yürütüldüğü söylenebilir. Modern devlet, bu yetkisini kullanırken yurttaşlar üzerindeki vergi yükünü en aza indirip belirli kamu hizmetlerini bedel karşılığında sunabileceği gibi optimum düzeyde vergi yükü üzerine daha fazla bedelsiz kamu hizmeti de sunabilecektir.
Bu yazıda, yukarıdaki genel giriş çerçevesinden Türkiye’de vergilendirme işlemleriyle kamu hizmetinin bedeli arasındaki ilişki hakkında düşünceler paylaşılacaktır. Bu amaç öncelikle verginin karşılığı değerlendirilecek daha sonra da kamu hizmetinin bedeli üzerine tespitler sunulacaktır.
Verginin Karşılığı
Vergi ilkel toplumdan uygar topluma geçiş aşamasında devlet kavramıyla birlikte ortaya çıkmıştır. İlkel toplumdaki avcı ve toplayıcı insanların yerleşik yaşama geçmesi sonucunda öncelikli olarak güvenlik sorunu ortaya çıkmış, bu sorunun çözümü için topluluğunun bütün olarak savunulması gerekmiş ve savunmanın yapılabilmesi için de finansman ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Çok genel bir ifadeyle herkesin gücü ölçüde savunma hizmetini finanse etmesi amacıyla ortaya çıkan kavram güç kullanma tekelini elinde bulunduran devlet mekanizmasının asli geliri olmuştur
Modern devlet ve temsili demokrasi kavramlarının ortaya çıktığı dönemlerde ise verginin esas olarak temsil yetkisinden kaynaklandığı ve vergi toplayan otoritenin bu işlemi temsil edilenler adına yürüttüğü ileri sürülmüştür. Bunun sonucunda da 13’üncü yüzyılla birlikte “yasasız vergi olmaz” ve “temsilsiz vergi olmaz” gibi ilkeler belirmiştir.
Devletin hukuki çerçevesinin değişmesi ve kamu ile özel hukuk ayrımının belirginleşmesiyle birlikte vergi hukuku alanı ortaya çıkmış ve vergilendirmenin ilkeleri kabul görmüştür.
Yazının giriş bölümünde de değinildiği üzere vergilendirme ilkesi olarak sözü edilen önemli bir kavram verginin karşılıksız olmasıdır. Daha açık bir ifadeyle vergi mükellefinin vergi ödemesi karşısında somut bir mal veya hizmet talep edememesidir. Esasında Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında da belirtildiği üzere vergi kamu giderleri için alınmaktadır. Ancak her birim verginin hangi kamu gideri için harcanacağı belli değildir.
Bu durumda yurttaşların doğrudan bir karşılık beklemediği vergi kamu gideri yapılması ve dolayısıyla da kamu hizmeti sunumu için ödenmektedir. Basit bir tanımla vergi ödeyen kişi kamu hizmetinden faydalanmaktadır.
Karşılıksızlık dışındaki diğer iki vergilendirme ilkesi ise adalet ve mali güce vergilendirmedir. Buna göre her yurttaş vergilendirme sürecine ödeme gücü ölçüsünde katılmakta ancak -özellikle de faydası bölünmeyen savunma gibi- kamu hizmetlerinden eşit biçimde faydalanmaktadır. Vergi adaletini ölçen önemli bir kavram ise vergi yüküdür. Kabaca tanımlanacak olursa, bir yurttaşın belirli bir dönemde elde ettiği gelirin ne kadarını vergi olarak ödediğini gösteren oran vergi yükü olarak anlamlandırılmaktadır. Ülkelerin vergilendirme politikaları gereği de bu oran farklılaşmaktadır.
Türkiye özelinde duruma bakıldığında, vergilendirme adaletsizliği gösteren dolaylı vergilerin yükü konusunda ülkenin OECD ülkeleri arasında en yüksek orana sahip olunduğu görülmektedir. Bu da harcama üzerinden alınan vergilerin yüksek olduğu ve mükellefler üzerinde yüksek yük oluşturduğunu göstermektedir.
Yüksek oranda dolaylı vergi ödemek veya yurttaşlar üzerindeki vergi yükünün yüksek olması tek başına sorun olmayabilecektir. Kamu politikalarının yüksek vergi yükü, daha fazla kamu geliri ve daha etkin kamu hizmeti sunumu ilişkisiyle kurulduğu durumlarda daha fazla vergi ödemenin mükellefler için sorun olmayacağı söylenebilir. Örneğin aldığınız kitaplar için yüksek oranda katma değer vergisi ödemeniz, çok kitap okumanız ve sonunda da bir göz hastalıkları uzmanına görünmek istemeniz durumunda bu hastane ziyareti kaliteli ve ücretsizse ödenen verginin çok da sorun olmayacağı söylenebilir.
Ancak kamu hizmeti beklenen düzeyde etkin, kaliteli ve düşük maliyetle alınmıyorsa kamu politikalarının eleştiri konusu yapılması kaçınılmazdır.
Kamu Hizmetinin Bedeli
Kamu hizmetinin ne anlama geldiği üzerine az çok birbirine benzeyen çeşitli hukuki açıklamalar yapılmıştır. Bu açıklamaların ağırlıklı kısmı Fransız idare hukuku kaynaklı olmakla birlikte kavrama yönelik tartışma ve değerlendirmeler Türkçe yazına da taşınmıştır. Fransız hukukunda kavrama yönelik önemli değerlendirmeler Gaston Jeze ve Leon Duguit’den gelmiştir. Jeze, idare hukuku alanındaki çalışmalarında kamu hizmetinin, yöneticilerin sunmayı tasarladıkları ve yurttaşlara ulaştırdıkları hizmetler olarak tanımlamıştır. Aslında kısa gibi görünen bu tanım hukuksal durum ile siyasal tercihlerin birlikteliğini ifade etmesi bakımından önemlidir. Çünkü kamu hizmetini, kamusal-siyasal niteliğiyle ve devlet faaliyetleri çerçevesinde tanımlamaktadır. Öte yandan Duguit ise kamu hizmetini devletten doğru değil devlete doğru yapmaktadır. Yani kavramı yaratan devlet değil devleti yaratan kavramdır. Ona göre, kamu hizmeti yönetenlerin yönetilenlere karşı uyguladıkları hizmetlerdir.
Genel anlamıyla devletin yurttaşına sunmak zorunda olduğu hizmetler olarak tanımlanan kavram yarattığı faydanın niteliği itibariyle de çeşitli ayrımlara tutulmuştur. Bu açıdan bakıldığında faydası yurttaşlar arasında bölünmeyen savunma hizmeti veya -ilgili yazında farklı görüşler bulunsa da- yine aynı nitelikteki eğitim, sağlık, ulaştırma gibi hizmetler ile iktisadi kamu hizmeti olarak nitelendirilen hizmetlerin durumu aynı değildir. Faydası bölünemeyen hizmetlerin devlet olma durumuyla doğrudan ilgisi bulunduğu açıktır. Bu nedenle de her yurttaş tabi olduğu devlet örgütlenmesinden kendisine savunma, sağlık, eğitim, ulaştırma gibi hizmetleri sunmasını bekleyebilir.
Anılan beklenti çerçevesinde ortaya çıkan bir diğer sorun ise sunulan kamu hizmetinin bedelidir. Önceki başlıkta belirtildiği üzere yurttaşın ödediği vergi karşılıksız olmakla birlikte modern Anayasalarda belirtildiği gibi verginin toplanma amacı kamu giderlerinin karşılanmasıdır. Kamu giderleri de kamu hizmeti sunma sorumluluğu çerçevesinde yürütüldüğünden bir yurttaşın devlete karşı vergi ödevini yerine getirmesiyle devletten kamu hizmeti beklemesi arasında kuvvetli bir ilişki vardır. Hatta bu durum belirli hizmetler konusunda herhangi bir bedel ödemeden yararlanılması durumunu dahi ortaya çıkarır. Örneğin bugün modern devletin sunduğu ülke savunması hizmetinin bu türden niteliği vardır.
Savunma hizmeti gibi “tam kamusal” olarak nitelendirilen alanların dışındaki hizmetlerde durum biraz daha karmaşık olabilir. Devlet gücünün hangi kamu hizmetlerini ücretlendireceği hangilerini ise bedelsiz sunacağı önemli bir kamu politikası sorusudur. Sorunun yanıtı ise karar alıcıların siyasal tercihleriyle ilgilidir.
Örneğin neoliberal politikalar devletin savunma dışındaki alanlarda bedelsiz kamu hizmeti sunmasına sıcak bakmaz. Bunun karşılığında da yurttaşlar üzerindeki vergi yükünün en aza indirilmesini savunur. Sosyal demokrat kamu politikaları ise optimum düzeyde bir vergi ile daha fazla bedelsiz kamu hizmeti sunmanın toplumsal refah açısından daha iyi bir tercih olacağını ileri sürer. Türkiye’deki duruma yukarıda açıklanan kuramsal tartışmalar çerçevesinde bakıldığında yurttaşlar üzerindeki yüksek dolaylı vergi yükü nedeniyle kamu hizmetlerin bedelsiz veya düşük bedelle sunulması beklenebilir veya daha açık bir ifadeyle beklenmelidir. Ancak fiili durum pek de beklenildiği gibi değildir.
Daha önce atıf yapılan üç ana konu üzerinden basit bir inceleme yapılabilir. Örneğin sağlık hizmetleri alanında kamu sektörü 2002-2016 yılları arasında yüzde 13 büyümüşken özel sektör yüzde 108 büyümüştür. Benzer bir durum eğitim istatistiklerinde de görülebilir. 2002 yılında Türkiye’de özel okula giden öğrencilerin tüm öğrencilere oranı yüzde 1,74 iken 2021 yılında bu oran yüzde 11 olarak gerçekleşerek 10 kata yakın artmıştır. Yine karayolu ulaştırması açısından duruma bakıldığında 2002 yılında yap işlet devret modeliyle yürütüldüğü için piyasa koşullarında fiyatlanan hiç otoyol bulunmazken 2022 yılı itibariyle tamamlanan veya yapımı devam eden 10 farklı otoyol vardır.
Yukarıdaki basit örneklendirmeden çıkan birincil sonuçlardan bir tanesi, yurttaşların son 20 yılda kamu hizmetlerine ödedikleri bedellerde belirgin bir artış olmasıdır. Bu durumda yurttaşların doğrudan kamu hizmetine para ödemesi nedeniyle ülkenin daha neoliberal kamu politikalarına yöneldiğini ve bunun sonucunda da vergi yükünde azalma meydana gelmesi gerektiğini savlamak mümkündür. Ancak OECD verileri üzerinden bakıldığında aynı dönemde vergi gelirlerinin milli gelire oranı da yüzde 50’de fazla tutarda artmıştır. Özetle hem kamu hizmeti için bedel verilmiş hem de devlete vergi ödenmiştir. Bu durum yüksek vergi yükü ve bedelli kamu hizmeti çelişkisi olarak ifade edilebilir.
Tespitlerden Çıkan Sonuç
Yukarıda yapılan değerlendirmeden çıkabilecek önemli bir sonuç, Türkiye’de kamu giderleri için harcanan kaynağın verimsiz kullanıldığını göstermektedir. Basit bir anlatımla, kamu hizmetlerini bizzat devlet eliyle yapmayıp özel sektöre yaptırdığınızda kamu giderlerini karşılamak için daha fazla vergiye ihtiyaç duyulmayacağı sonucu çıkmalıdır. Ancak Türkiye’de hikayenin böyle olmadığı gözlemlenmektedir.
Mevcut durum bu şekildeyse çözümün nereden geçtiğine ilişkin saptamayı yapmak da hiç güç değildir. Türkiye’de çok acil biçimde cari ve yatırım harcamalarını düzenleyen kamu ihale sisteminin revizyonuna ihtiyaç vardır. Bu yazıda tekrarlanması gereksiz olan onlarca eleştiriyle Türkiye’nin kamu ihaleleri sistemi, politikası ve hukuki rejimi ciddi sorunlar içermektedir.
Bu harcamalarda etkinliğin ve verimliliğin sağlanması vergilerin de daha rasyonel biçimde toplanması ve harcanmasını da kendiliğinden doğuracaktır.
İKİNCİ YÜZYIL DERGİ 